На виконання Наказу Офісу Генерального прокурора від 03 березня 2026 року № 65 “Про проведення оцінювання корупційних ризиків у діяльності Офісу Генерального прокурора” затверджено проєкт Антикорупційної програми. Антикорупційна програма визначає систему заходів, спрямованих на запобігання корупційним та пов’язаним з корупцією правопорушенням у діяльності органів прокуратури, удосконалення механізмів управління корупційними ризиками, посилення інституційної спроможності органів прокуратури у сфері запобігання корупції та формування культури доброчесності в прокурорському середовищі.
При розробці проєкту Антикорупційної програми Офіс Генерального прокурора (далі – ОГП) здійснив недостатньо заходів для ідентифікації всіх корупціогенних ризиків при здійсненні повноважень та функцій органами прокуратури.
Відповідно до положень ч. 1 ст. 19 Закону України “Про запобігання корупції” на ОГП покладено обов’язок затверджувати антикорупційну програму. Положеннями ч. 2 ст. 19 Закону України “Про запобігання корупції” передбачено вимоги до змісту антикорупційних програм. Зокрема, такі програми повинні визначати засади загальної відомчої політики щодо запобігання та протидії корупції у відповідній сфері, заходи з їх реалізації, а також заходи з виконання антикорупційної стратегії та державної антикорупційної програми. Крім того, антикорупційні програми мають містити оцінку корупційних ризиків у діяльності відповідного органу, установи чи організації, визначення причин, що їх породжують, та умов, які їм сприяють. Обов’язковим є також передбачення заходів щодо усунення виявлених корупційних ризиків із зазначенням відповідальних осіб, строків виконання та необхідних ресурсів.
- Щодо відновлення конкурсних процедур добору, призначення та переведення на керівні (адміністративні) посади в Офісі Генерального прокурора, обласних та районних прокуратурах
Робочою групою з оцінювання корупційних ризиків в Офісі Генерального прокурора визначено низку вразливих до корупції функцій та процесів, серед яких процесуальне керівництво та підтримання публічного обвинувачення, нагляд за проведенням оперативно-розшукової діяльності, представництво інтересів держави в суді, управління персоналом, оцінювання якості роботи прокурора та інші напрями діяльності.
Водночас визначені у Проєкті Антикорупційної програми Офісу Генерального прокурора на 2026–2028 роки вразливі до корупції функції та процеси не охоплюють деяких важливих процедурних недоліків у частині управління персоналом.
У липні 2025 року Законом України №4555-IX було внесено зміни до законодавства щодо призначення на посаду прокурора, зокрема на керівні посади, поза конкурсною процедурою. Так, Перехідні положення Закону України “Про прокуратуру” доповнено пунктом 5-4, який передбачає наступне:
“5-4. У період дії воєнного стану:
1) прокурором Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури може бути призначено прокурора прокуратури нижчого рівня в порядку переведення без проведення конкурсу, передбаченого статтею 38 цього Закону, а також особу, яка не обіймала посаду прокурора на день набрання чинності Законом України “Про внесення змін до Кримінального процесуального кодексу України щодо особливостей досудового розслідування кримінальних правопорушень, пов’язаних із зникненням осіб безвісти за особливих обставин під час дії воєнного стану”.
Така особа має відповідати вимогам до кандидата на посаду прокурора прокуратури відповідного рівня, передбаченим статтею 27 цього Закону;
2) призначення на посаду прокурора Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури здійснюється на підставі поданої заяви;
3) особи, які не обіймають посаду прокурора, подають документи, передбачені статтею 30 цього Закону;
4) призначення на посаду прокурора осіб, які не обіймають посаду прокурора, здійснюється після проведення спеціальної перевірки у порядку, встановленому Законом України “Про запобігання корупції”.”
Таким чином, законодавством на період дії воєнного стану запроваджено механізм призначення прокурорів, у тому числі на керівні посади, поза конкурсною процедурою лише на підставі подання заяви.
Фактично це означає, що в системі прокуратури можуть працювати особи, які потрапили по знайомству, без жодного тестування та перевірки доброчесності. Такий підхід цементує практики фаворитизму, коли ключові посади обіймають не найбільш компетентні кандидати, а наближені до керівництва особи.
Ризик: порушення гарантій незалежності прокурора як процесуально самостійного суб’єкта кримінального провадження, формування його залежності від керівництва, від якого фактично залежить його призначення або подальше просування по службі, що може впливати на об’єктивність та неупередженість під час здійснення повноважень з процесуального керівництва.
Формування незалежного прокурорського складу на засадах конкуренції, рівного доступу до посад і об’єктивного, неупередженого оцінювання кандидатів є одним із ключових елементів антикорупційної політики.
Реформа органів прокуратури є пріоритетом у 2026 році на шляху євроінтеграції. Так, у грудні 2025 року у спільній заяві Єврокомісарки Марти Кос та Віцепремʼєр-міністра Тараса Качки наголошено, серед іншого, на необхідності запровадити прозору, конкурентну процедуру відбору прокурорів на основі заслуг, яка включає оцінку професійної компетентності та доброчесності.
Удосконалення процесу відбору прокурорів на адміністративні посади та запровадження процедур оцінки якості їх роботи залишається в фокусі уваги міжнародних партнерів та згадується у національних документах стратегічного характеру, таких як Дорожня карта з питань верховенства права; План заходів, спрямованих на виконання Комплексного стратегічного плану реформування органів правопорядку як частини сектору безпеки і оборони України на 2023-2027 роки (далі – КСП). Окрім того, це є частиною рекомендацій GRECO (рекомендація №XXV).
Так, Захід 4.6.4. КСП передбачає розроблення та подання до Верховної Ради України законопроектів, спрямованих на впровадження прозорої та інклюзивної процедури добору і відбору на посади в органах правопорядку, включаючи відповідні керівні посади в органах правопорядку та прокуратури, на основі професійних компетенцій і доброчесності з урахуванням кращих національних та міжнародних практик проведення конкурсних процедур. Залучення незалежних спостерігачів до діяльності Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, Ради прокурорів України, комісій з оцінювання якості, вивчення та систематизація практики діяльності таких органів, надання рекомендацій щодо підвищення ефективності їх роботи.
Водночас п. 1.2 (3) Дорожньої карти з питань верховенства права вимагається прийняття закону, що забезпечить більш прозорий та заснований на заслугах відбір прокурорів на керівні (адміністративні) посади Офісі Генерального прокурора (керівника та заступника керівника підрозділу), обласних та окружних прокуратурах (керівника та заступника керівника органу прокуратури, підрозділу в його складі), який включає: чіткі критерії оцінювання кандидата на посаду, включно із професійною компетентністю та доброчесністю; прозору, конкурентну та меритократичну процедуру відбору, що включає перевірку професійної компетентності та доброчесності тощо.
Більше того, це не відповідає принципу меритократичності відбору на публічні посади відповідно до стандартів ОЕСР, та якого вимагає від нас ЄС в останніх звітах про розширення за 2024 та 2025 роки.
Так, у Рекомендації ОЕСР щодо публічної доброчесності від 26 січня 2017 року наголошено на необхідності сприяти формуванню професійної державної служби, заснованої на заслугах, відданої цінностям публічної служби та належного врядування, зокрема шляхом: 1) забезпечення управління людськими ресурсами, яке послідовно застосовує основоположні принципи, такі як доброчесність, меритократія (призначення за заслугами) та прозорість, з метою підтримки професіоналізму державної служби, запобігання фаворитизму та непотизму, захисту від неналежного політичного втручання та мінімізації ризиків зловживання посадовим становищем і неправомірної поведінки; 2) забезпечення справедливої та відкритої системи добору, відбору та просування по службі, що ґрунтується на об’єктивних критеріях і формалізованих процедурах, а також системи оцінювання службової діяльності, яка сприяє підзвітності та утвердженню етики публічної служби.
Натомість, в Антикорупційній програмі Офісу Генерального прокурора на 2026–2028 роки відсутні заходи, спрямовані на ініціювання та сприяння відновлення конкурсних процедур відбору кандидатів на призначення та переведення на керівні та інші прокурорські посади в Офісі Генерального прокурора, обласних та районних прокуратурах.
На основі вищезазначеного, ми надаємо пропозиції до реєстру ризиків шляхом його доповнення додатковим корупційним ризиком (див. у Додатку 1).
- Щодо відновлення на практиці слідчих функцій прокуратури
У пункті 4 підрозділу 4 “Ідентифікація корупційних ризиків, їх аналіз та визначення рівнів” розділу ІІ “Оцінювання корупційних ризиків у діяльності Офісу Генерального прокурора” Антикорупційної програми до вразливих до корупції функцій та процесів віднесено процесуальне керівництво та підтримання публічного обвинувачення, ведення і доступ до ЄРДР та інших інформаційних систем, нагляд за проведенням оперативно-розшукової діяльності, представництво інтересів держави в суді, притягнення до адміністративної відповідальності за правопорушення, пов’язані з корупцією, управління персоналом, оцінювання якості роботи прокурора, діловодні процеси в інформаційній системі «Система електронного документообігу в органах прокуратури України», визначення потреби, планування та проведення процедур закупівель, укладення та виконання господарських договорів, формування антикорупційної політики, запобігання та протидія корупції, а також розгляд звернень та запитів.
Водночас визначені у Проєкті Антикорупційної програми Офісу Генерального прокурора на 2026–2028 роки вразливі до корупції функції та процеси охоплюють насамперед окремі напрями прокурорської діяльності, зокрема процесуальне керівництво досудовим розслідуванням та підтримання публічного обвинувачення. Разом із тим обсяг процесуальних повноважень прокурора у кримінальному провадженні є ширшим. Так, відповідно до пункту 4 частини другої статті 36 КПК України прокурор уповноважений не лише доручати слідчому чи органу досудового розслідування проведення слідчих (розшукових) та інших процесуальних дій або надавати вказівки щодо їх проведення, а й брати участь у таких діях, а у необхідних випадках – особисто проводити слідчі (розшукові) та процесуальні дії. Зазначене узгоджується з окремими положеннями КПК України, які регламентують порядок здійснення процесуальних дій, зокрема щодо тимчасового доступу до речей і документів (глава 15), тимчасового вилучення майна (глава 16), проведення слідчих (розшукових) дій (стаття 223) та допиту (стаття 224).
Отже, передбачені кримінальним процесуальним законодавством повноваження прокурора щодо безпосереднього проведення окремих слідчих (розшукових) та процесуальних дій становлять окремий напрям реалізації процесуальної функції прокурора та характеризуються специфічними процедурами, дискреційними повноваженнями і потенційними корупційними вразливостями. Водночас зазначені повноваження не були виокремлені Робочою групою з оцінювання корупційних ризиків Офісу Генерального прокурора як самостійні вразливі до корупції функції або процеси.
Ризик: можливість зловживання процесуальними повноваженнями під час самостійного здійснення прокурорами слідчих (розшукових) та інших процесуальних дій у межах досудового розслідування за відсутності належних механізмів функціонального розмежування повноважень та внутрішнього контролю.
Антикорупційний центр «МЕЖА» вважає, що окремим чотирнадцятим пунктом серед ідентифікованих вразливих до корупції функцій та процесів слід виокремити самостійне здійснення прокурорами слідчих (розшукових) та інших процесуальних дій у межах досудового розслідування.
Під час здійснення дослідження інформації з відкритих джерел, зокрема з Єдиного державного реєстру судових рішень, було виявлено випадки самостійного здійснення кримінально-процесуальних заходів прокурорами управління забезпечення виконання повноважень Генерального прокурора у кримінальному провадженні Департаменту організаційно-контрольної діяльності Офісу Генерального прокурора, що підпорядковується безпосередньо Генеральному прокурору. Зокрема, про це свідчать ухвали слідчих суддів Печерського районного суду м. Києва у справах № 757/10173/26-к, № 757/10174/26-к, № 757/10175/26-к, № 757/14089/26-к та інших аналогічних справах.
Аналіз зазначених судових рішень дозволяє виокремити низку спільних ознак. По-перше, реквізити кримінальних проваджень, зокрема їх реєстраційні номери в Єдиному реєстрі досудових розслідувань, свідчать про внесення відповідних відомостей до Реєстру прокурорами Офісу Генерального прокурора. По-друге, ініціаторами звернення до слідчих суддів із клопотаннями про надання тимчасового доступу до речей і документів виступали прокурори управління забезпечення виконання повноважень Генерального прокурора у кримінальному провадженні. По-третє, право на виконання відповідних ухвал про тимчасовий доступ до речей і документів надавалося безпосередньо цим самим прокурорам без залучення слідчих або інших учасників кримінального провадження.
Такий підхід не лише створює додаткові корупційні ризики, пов’язані з концентрацією значного обсягу процесуальних повноважень у межах однієї посадової особи, але й не повною мірою узгоджується із загальною логікою реформування прокуратури, що послідовно впроваджується в Україні з моменту її вступу до Ради Європи. Під час вступу до Ради Європи у 1995 році Україна зобов’язалася змінити роль та функції прокуратури, насамперед шляхом відмови від елементів радянської моделі «прокуратури загального нагляду» та приведення діяльності цього органу у відповідність до стандартів Ради Європи, що знайшло відображення у Висновку Парламентської Асамблеї Ради Європи № 190 (1995). Зокрема, Україна взяла на себе зобов’язання змінити роль і функції прокуратури, особливо щодо здійснення загального нагляду за додержанням законності, шляхом перетворення цього інституту на орган, який відповідатиме стандартам Ради Європи.
У подальшому Венеційська комісія у низці висновків щодо реформування прокуратури України, зокрема CDL-AD(2012)019 та CDL-AD(2013)025, наголошувала, що українська прокуратура тривалий час зберігала надмірно широкий обсяг повноважень, успадкований від радянської моделі “прокуратури загального нагляду”. Комісія неодноразово підкреслювала необхідність обмеження функцій прокуратури сферою кримінальної юстиції, припинення виконання невластивих їй наглядових та слідчих функцій, усунення надмірної централізації системи органів прокуратури та надмірної концентрації повноважень у Генерального прокурора. Особливо позитивно було оцінено відмову від функцій нагляду за додержанням і застосуванням законів та досудового слідства, які тривалий час зберігалися як перехідні положення Конституції України.
Послідовною позицією європейських інституцій є також недопустимість надмірної концентрації процесуальних повноважень у межах одного органу або посадової особи. У своїх висновках Венеційська комісія неодноразово наголошувала, що поєднання в межах прокуратури функцій, пов’язаних із виявленням правопорушень, здійсненням розслідування, процесуальним керівництвом та підтриманням обвинувачення, є характерною ознакою радянської моделі прокуратури та не відповідає принципам верховенства права, належного врядування та системи стримувань і противаг. Аналогічні проблеми неодноразово ставали предметом критики у практиці Європейського суду з прав людини щодо України.
Конституційний зміст пункту 2 частини першої статті 131-1 Конституції України свідчить, що прокуратура наділена функціями “організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням”, а також “нагляду за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку”. Використання законодавцем саме понять «організація», «процесуальне керівництво» та «нагляд» указує на координаційний, контрольний та процесуально-спрямовуючий характер повноважень прокуратури щодо досудового розслідування.
Натомість Конституція України не відносить до функцій прокуратури безпосереднє здійснення досудового розслідування або виконання функцій органу досудового розслідування. Відсутність у статті 131-1 Конституції України таких формулювань, як “здійснення досудового розслідування”, “проведення слідчих (розшукових) дій” чи “збирання доказів”, не може розглядатися як випадкова, оскільки конституційна реформа 2016 року була спрямована саме на вилучення слідчої функції з компетенції прокуратури.
Аналогічний підхід простежується і в Законі України “Про прокуратуру”. Так, відповідно до пункту 3 частини першої статті 2 цього Закону однією з функцій прокуратури визначено «нагляд за додержанням законів органами, що провадять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство». Використання законодавцем конструкції “нагляд за … органами” передбачає існування окремого суб’єкта, діяльність якого є предметом прокурорського нагляду. Таке формулювання не наділяє прокуратуру загальною компетенцією щодо здійснення оперативно-розшукової діяльності, дізнання чи досудового слідства, а навпаки підтверджує функціональне розмежування між прокурором як суб’єктом нагляду та органом досудового розслідування як суб’єктом відповідної діяльності.
Отже, закріплення за прокуратурою повноважень щодо організації, процесуального керівництва та нагляду не означає наділення її загальною компетенцією щодо безпосереднього здійснення досудового розслідування. Такі повноваження за своєю природою є похідними від діяльності органів досудового розслідування та мають забезпечувати законність і ефективність їх роботи, а не підміняти її.
Інше тлумачення фактично призводило б до ототожнення суб’єкта контролю із суб’єктом контрольованої діяльності, що суперечило б принципу функціонального розмежування повноважень між прокурором і слідчим, який випливає зі змісту статті 131-1 Конституції України, положень Закону України “Про прокуратуру” та мети конституційної реформи прокуратури.
Примітно, що необхідність зосередження прокурорів на здійсненні властивих прокуратурі функцій публічно підкреслював сам заступник начальника Департаменту організаційно-контрольної діяльності, правового та аналітичного забезпечення – начальник управління забезпечення виконання повноважень Генерального прокурора у кримінальному провадженні Айдин Худієв. Зокрема, під час подкасту Офісу Генерального прокурора він зазначив, що прокурор має здійснювати публічне обвинувачення та нагляд за досудовим розслідуванням, тобто виконувати властиві прокуратурі функції, не виходячи за межі своїх повноважень. Водночас аналіз судової практики свідчить про здійснення прокурорами очолюваного ним управління окремих процесуальних дій, пов’язаних зі збиранням доказів, що фактично поєднує в межах однієї посадової особи функції процесуального керівництва та безпосереднього виконання окремих процесуальних заходів.
Натомість, в Антикорупційній програмі Офісу Генерального прокурора на 2026–2028 роки відсутні заходи, спрямовані на звуження дискреційних повноважень щодо самостійного здійснення слідчих функцій прокурорами.
На основі вищезазначеного, ми надаємо пропозиції до реєстру ризиків шляхом його доповнення додатковим корупційним ризиком (див. у Додатку 1).