Дослідження процедур розподілу гуманітарної допомоги органами місцевого самоврядування в окремих постраждалих громадах

КОНТЕКСТ

Гуманітарна допомога є одним із способів підтримки населення та держав, які постраждали внаслідок природних катастроф, воєнних конфліктів або інших надзвичайних ситуацій. З початку широкомасштабного вторгнення російської федерації на територію України з в державі постала нагальна проблема забезпечення гуманітарною допомогою населення, зокрема внутрішньо переміщених осіб.

Через воєнні дії на території нашої держави, спричинені вторгненням російської федерації, міжнародна спільнота долучилася до підтримки і допомоги українцям в боротьбі за демократичні цінності, суверенітет і незалежність. Задля допомоги Україні об’єднались як самі українці: волонтери, громадські організації, благодійні фонди, небайдужі громадяни, так і іноземні держави та міжнародні організації. Реагуючи на виклики, держава почала стрімко перебудовувати існуючу систему забезпечення гуманітарною допомогою для її оперативного надходження тим, хто її потребує.

Тому наразі актуальним є здійснення дослідження щодо того, яким чином на місцях у громадах налагоджені процеси з метою прозорого, своєчасного та справедливого розподілу та обліку гуманітарної допомоги. 

1. МЕТОДОЛОГІЯ ДОСЛІДЖЕННЯ ПРОЦЕДУР РОЗПОДІЛУ ГУМАНІТАРНОЇ ДОПОМОГИ ОМС

Дослідження проводиться з метою аналізу внутрішніх процедур отримання, розподілу та обліку гуманітарної допомоги органами місцевого самоврядування (далі – “ОМС”); виявлення процедурних недоліків та порушень в процесі розподілу гуманітарної допомоги, а також надання рекомендацій задля удосконалення цього процесу.

Саме ОМС мають найтісніший контакт із потребами громади та приймають ключові рішення щодо черговості та обсягів надання допомоги. Їхня роль є визначальною для забезпечення справедливого та ефективного розподілу ресурсів серед населення.

З метою здійснення цього дослідження було обрано 30 територіальних громад у межах 5 областей: Харківська, Сумська, Дніпропетровська, Запорізька та Миколаївська області, що були відібрані з урахуванням таких критеріїв як, територіальна наближеність до зон активних бойових дій; кількість зареєстрованих внутрішньо-переміщених осіб; масштабність завданих руйнувань та величина прямих матеріальних збитків, спричинених ним воєнними діями тощо. 

Обраним 30 громадам було надіслано запити про доступ до публічної інформації з переліком питань щодо наявності внутрішніх нормативних актів з питань отримання та розподілу гуманітарної допомоги, відповідального підрозділу (уповноваженої особи), розробленої системи обліку та звітності, порядку взаємодії з отримувачами допомоги тощо. 

Враховуючи стан розгляду надісланих нами запитів та отриманих пакетів документів для аналізу, до вибірки було включено наступні територіальні громади: Запорізька, Дніпровська, Первомайська, Берестинська, Балаклійська, Вільнянська, Глухівська, Роменська. 

Також, з метою забезпечення об’єктивності збору інформації та розуміння внутрішніх процесів розподілу гуманітарної допомоги, було проведено глибинні інтерв’ю з представниками органів місцевого самоврядування, благодійних фондів та громадських організацій. Такий підхід дозволив як виявити системні проблеми, так і підсвітити успішні практики на місцях. 

2. ПРАВОВІ АСПЕКТИ ОТРИМАННЯ ТА РОЗПОДІЛУ ГУМАНІТАРНОЇ ДОПОМОГИ ОМС

Війна в Україні завдала значної гуманітарної шкоди. Згідно з даними Управління ООН з координації гуманітарних питань, понад 600 гуманітарних організацій, включаючи агентства ООН, українські та міжнародні організації, надали принаймні один вид гуманітарної допомоги 7,2 мільйонам людей в Україні протягом 9 місяців 2024 року в рамках Плану гуманітарного реагування на 2024 рік.

Надання гуманітарної допомоги є ефективним способом порятунку життя, допомоги людям з гідністю долати важкі обставини, зокрема під час війни. 

Відповідно до Закону України “Про гуманітарну допомогу” (далі – Закон) гуманітарною допомогою є цільова адресна безоплатна допомога у грошовій або натуральній формі, що надається іншими країнами, міжнародними організаціями, благодійними фондами, компаніями або приватними особами для підтримки людей, які опинилися в складних умовах через війну, стихійні лиха чи інші надзвичайні ситуації.

Рух гуманітарної допомоги від донора до отримувача (ОМС) та безпосереднього набувача може бути схематично зображена наступним чином: 

* Згідно з п. 5 ст. 1 Закону отримувачами гуманітарної допомоги є юридичні особи, а також акредитовані представництва іноземних держав, міжнародних та іноземних гуманітарних організацій в Україні (без створення юридичної особи), визначені у встановленому Кабінетом Міністрів України порядку отримувачами гуманітарної допомоги. Серед таких отримувачів Закон окремим підпунктом (б) визначає органи місцевого самоврядування.

Оскільки відповідно до Закону органи місцевого самоврядування виступають отримувачами гуманітарної допомоги, вони повинні дотримуватись процедури документального оформлення гуманітарної допомоги, ведення відповідного обліку та звітності, передбачених законодавством. 

Будучи отримувачем гуманітарної допомоги, ОМС виступає посередником між донором і її безпосереднім набувачем. Кінцевим суб’єктом у процесі руху гуманітарної допомоги є її безпосередній набувач. Закон визначає набувачами гуманітарної допомоги фізичних та юридичних осіб, які потребують допомоги і яким вона безпосередньо надається. Набувачі гуманітарної допомоги із статусом юридичної особи визначаються Законом окремо. Наприклад, ними можуть бути громадські об’єднання, неприбуткові державні та комунальні підприємства, установи, організації та органи місцевого самоврядування тощо (п. 6 ч. 1 ст. 1 Закону).  

Враховуючи введення воєнного стану на території України та виклики, повʼязані з воєнними діями, регулювання питань розподілу гуманітарної допомоги зазнавали певних особливостей: 

• У березні 2022 року уряд спростив порядок ввезення та митного оформлення товарів, що визнаються гуманітарною допомогою (Постанова КМУ №172). Такі спрощені вимоги були запроваджені терміново з початком вторгнення, щоб задовольнити потребу в оперативному забезпеченні населення гуманітарною допомогою. Задля проходження митного оформлення достатньо було декларації, заповненої особою, що перевозить відповідний товар. 
• У вересні 2023 року уряд змінив правила, запровадивши реєстрацію отримувачів гуманітарної допомоги в автоматизованій системі – Єдиному реєстрі отримувачів (Постанова №593). Щоб отримати статус отримувача ОМС мали зареєструватися в Єдиному реєстрі. Для отримання дозволу на пропуск товарів їх декларування здійснюється через автоматизовану систему: формується декларація з унікальним номером з інформацією про товар, кількість тощо; подається звіт про розподіл гуманітарної допомоги. З огляду на заклики волонтерських організацій та ОМС, обовʼязкове застосування нових правил відтермінували до кінця березня 2024 року. 
• У травні 2025 року було внесено зміни до Порядку вивезення за межі України або знищення неякісних та непридатних до споживання товарів (предметів) гуманітарної допомоги на період дії воєнного стану (Постановою КМУ №572). Цими змінами схвалено порядок знищення (видалення) неякісних/непридатних до використання товарів гуманітарної допомоги. Зокрема, відтепер отримувач гуманітарної допомоги, на балансі якого вона перебуває, створює комісію, з метою визначення, що товари гуманітарної допомоги є неякісними. Комісія проводить інвентаризацію і складає акт, після чого протягом 5 робочих днів надсилає його разом з обгрунтуванням необхідності знищення до місцевого органу виконавчої влади за місцем його реєстрації.

2.1. Ризики під час отримання/розподілу гуманітарної допомоги

Очевидно, що великі обсяги отриманої гуманітарної допомоги несуть і ризики її нецільового використання та інших протиправних дій, спрямованих на привласнення гуманітарної допомоги, її продажу тощо.​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​ У зв’язку з цим, Кримінальний кодекс України було навіть доповнено окремою статтею 201-2 “Незаконне використання з метою отримання прибутку гуманітарної допомоги, благодійних пожертв або безоплатної допомоги”.

У вересні 2022 року було створено Тимчасову слідчу комісію Верховної Ради України з питань розслідування можливих порушень законодавства України, серед іншого, у сфері отримання, розподілу гуманітарної допомоги (далі – ТСК). ТСК здійснювала свою роботу протягом одного року, до вересня 2023 року. 

Станом на січень 2025 року з початку повномасштабного вторгнення було розпочато досудове розслідування у 680 кримінальних провадженнях за фактами протиправних дій, пов’язаних з гуманітарною допомогою, благодійністю, пожертвуваннями та безоплатною допомогою. 

Згідно з загальними відомостями про кількість зареєстрованих кримінальних правопорушень та результати їх досудового розслідування у 2022, 2023 та 2024 рр., опублікованими на сайті Офісу Генерального прокурора.

Крім того, варто відзначити, що кримінальні провадження за фактами протиправних дій, пов’язаних з гуманітарною допомогою, благодійністю, пожертвуваннями та безоплатною допомогою включають не тільки ст. 201-2 КК України як спеціальний склад. Досудове розслідування за фактами таких порушень здійснюється і за іншою кваліфікацією – шахрайство, привласнення та розтрата майна, крадіжка, хабарництво. Водночас, варто відзначити, що їх кількість з року в рік зменшується. 

Показовою у цьому контексті є справа Сергія Бродовського – ексдиректора Чернівецької обласної лікарні, призначеного на посаду 12.03.2022 року, якого визнали винним у привласненні психотропних ліків з гуманітарної допомоги. В обвинувальному вироку йдеться, що Бродовський, будучи керівником лікарні, звернувся до румунського благодійного фонду “Шехеразаде”, аби отримати медикаменти як гуманітарну допомогу. У квітні фондом було доставлено до лікарні 140 позицій медикаментів на суму 246 тисяч доларів. Бродовський не передав ліки для обліку, а перевіз їх до складського приватного приміщення в селі Чагор. 

Водночас не всі викриті схеми розкрадання гуманітарної допомоги доходять до стадії винесення обвинувального вироку (наприклад, справа правоохоронця, який розкрадав гуманітарну допомогу; справа двох волонтерок з Тернопільщини, які отримували з-за кордону ліки для військових, але продавали їх через інтернет). 

Аналогічно і гучний скандал з розкраданням гуманітарної допомоги у Запоріжжі: в.о мера Анатолія Куртєва, голову ЗОВА Олександра Старуха, його заступника Злату Нєкрасову та депутата облради Віктора Щєрбину підозрювали у розкраданні великої партії гуманітарної допомоги, яку мали отримати військові та переселенці, на загальну суму 322 500 000 грн – майже півмільярда гривень.

Таким чином, дослідження практики розподілу гуманітарної допомоги в Україні свідчить про наявність низки організаційних, правових і, в першу чергу, корупційних викликів, які ускладнюють справедливий та прозорий розподіл гуманітарної допомоги. 

Законодавство обмежується регулюванням процесу ввезення гуманітарної допомоги, її декларування та звітування. Створення автоматизованої системи мав сприяти прозорості цього процесу. Водночас, важливу роль відіграють внутрішні процедури у громадах, згідно з якими відбувається розподіл гуманітарної допомоги кінцевим набувачам. 

Так, на рівні кожної з територіальних громад має бути обовʼязково затверджено порядок отримання та розподілу гуманітарної допомоги, визначено відповідальний за отримання, облік, розподіл та видачу орган (особи), прийнято порядок списання гуманітарної допомоги, регламентовано визначення пріоритетності розподілу гуманітарної допомоги за категоріями набувачів, збір зворотної інформації щодо факту отримання допомоги та ведення чіткого обліку й звітності.

Це дозволить мінімізувати корупційні ризики в процесі використання гуманітарної допомоги, підвищити ефективність використання наданих громаді ресурсів і забезпечить справедливий підхід у доступі та розподілі допомоги для всіх, хто її реально потребує, про що детальніше йдеться нижче.

3. ГУМАНІТАРНА ДОПОМОГА В ГРОМАДАХ: АНАЛІЗ РІШЕНЬ ТА ПРАКТИК НА МІСЦЯХ

З метою здійснення цього дослідження нами було відібрано 30 територіальних громад у межах 5 областей: Харківська, Сумська, Дніпропетровська, Запорізька області та Миколаївська області, яким було надіслано запити про доступ до публічної інформації з переліком питань щодо наявності внутрішніх нормативних актів з питань отримання та розподілу гуманітарної допомоги, відповідального підрозділу (уповноваженої особи), розробленої системи обліку та звітності, порядку взаємодії з отримувачами допомоги тощо. 

Відповідь надали 26 міських рад, окрім Харківської, Кам’янської, Самарівської та Марганецької. Лише 6 територіальних громад (23%) (Запорізька, Первомайська, Берестинська, Балаклійська, Вільнянська та Дніпровська) мають затверджені порядки отримання та розподілу гуманітарної допомоги. Враховуючи стан розгляду надісланих нами запитів та наданих пакетів документів, для дослідження внутрішніх процедур відібрано наступні 8 територіальних громад: Запорізька, Дніпровська, Первомайська, Берестинська, Балаклійська, Вільнянська, Глухівська, Роменська. 

Image caption

1/3

Таким чином, громади мають різний рівень регламентації процесу отримання та розподілу гуманітарної допомоги.

Запорізька ТГ:

У Запорізькій територіальній громаді створено Координаційний штаб з гуманітарних та соціальних питань, а  отримання та розподіл гуманітарної допомоги врегульовано найповніше з досліджуваних громад. Так, у громаді затверджено порядок, яким:

1) визначено вимоги до отримувачів гуманітарної допомоги;

Отримувачі  вищого рівня – хаби. Хабом може бути виконавчий орган ради, комунальне підприємство, установа тощо. Хаб уповноважений розподіляти гуманітарну допомогу між отримувачами на підставі протокольного рішення Координаційного штабу з гуманітарних та соціальних питань;

2) виокремлено категорії населення, які мають першочергове право на отримання гуманітарної допомоги: соціально незахищені верстви населення та внутрішньо переміщені особи (далі – ВПО);

3) визначено відповідальний за контроль факту отримання гуманітарної допомоги орган – виконавчий комітет Запорізької міської ради. 

Лише у Запорізькій ТГ закріплено обовʼязок розробляти та оприлюднювати на власних інформаційних ресурсах Запорізької міської ради критерії визначення набувачів гуманітарної допомоги – фізичних осіб, яким може бути надана допомога, а також не рідше одного разу на квартал оприлюднювати узагальнені публічні звіти про типи та обсяги отриманої (наданої) допомоги.

Тим не менш, розроблений Запорізькою міською радою порядок отримання гуманітарної допомоги містить і певні ризики у процедурі розподілу гуманітарної допомоги. Зокрема, не визначеними залишаються питання щодо вимог до оформлення заявок на отримання ГД та строку їх розгляду уповноваженим органом (уповноваженими особами).

Первомайська ТГ:

У Первомайській територіальній громаді рішенням виконавчого комітету міської ради створено постійно діючу комісію виконавчого комітету міської ради з питань отримання. оцінки, оформлення, розподілу гуманітарної допомоги та затверджено порядок, яким визначено:

1) склад (продукти харчування, засоби гігієни, одяг, дитяче харчування, підгузки, вироби з текстилю тощо) та набувачів гуманітарної допомоги (ВПО; інші громадяни-мешканці громади, категорії яких було визначено рішенням комісії; військовослужбовці ЗСУ, особи, що несуть службу у правоохоронних органах, добровільних формуваннях місцевої оборони, цивільного захисту, службі з питань надзвичайних ситуацій тощо на території громади та територіях України, де ведуться бойові дії; заклади, підприємства, установи, організації, в тому числі благодійні, громадські об’єднання).

2) вимоги до заявок на отримання гуманітарної допомоги та черговість задоволення отриманих у заявках запитів. 

Передача ГД здійснюється на підставі письмових звернень (заяв, клопотань) довільної форми. Для надання ГД подається письмова заявка із зазначенням переліку необхідної гуманітарної допомоги за напрямом на ім’я міського голови, з подальшою резолюцією на відповідальну особу. 

3) обов’язковість документального підтвердження отримання допомоги набувачами такими документами як відомості, особисті розписки фізичних осіб, акти приймання-передачі від підприємств, установ, організацій, об’єднань, спілок, інших суб’єктів господарської діяльності.

Лише у Первомайській громаді закріплено не тільки вимоги до подання заявок на отримання допомоги, але й визначено строк їх розгляду. Заявки на отримання допомоги опрацьовуються та задовольняються (у разі наявності відповідного виду допомоги) протягом не більше 10 робочих днів.

Отримання, оцінка, оформлення, розподіл і передача допомоги здійснюється Постійно діючою комісією і координується заступником міського голови з питань діяльності виконавчих органів міської ради (голова комісії). Безпосередньо розподіл допомоги здійснюється за погодженням міського голови.

Тим не менш порядком не визначено обов’язок уповноважених осіб попередньо оприлюднювати інформацію у відкритих джерелах про факт отримання радою гуманітарної допомоги, щоб набувачі були проінформовані про можливість подати заявку на її отримання. Невирішеним залишається питання щодо визначення черговості отримання допомоги, зокрема тими категоріями, які потребують її найбільше. 

Берестинська ТГ:

У Берестинській територіальній громаді затверджено порядок використання благодійної та гуманітарної допомоги, яким визначено: 

1) склад гуманітарної допомоги  (продукти харчування, засоби гігієни, одяг, дитяче харчування, підгузки, вироби з текстилю тощо).

2) здійснення спеціальною комісією обліку, розподілу, списання допомоги та подання пропозицій до виконавчого комітету міської ради щодо формування переліків для створення стратегічного або комунікаційного резервів.

3) визначено вимоги до заявок на отримання допомоги отримувачами та черговість задоволення отриманих у заявках запитів. 

Передача гуманітарної допомоги здійснюється на підставі письмових заяв (довільної форми). Для отримання допомоги на ім’я міського голови подається письмова заява із зазначенням переліку необхідної гуманітарної допомоги. У заявці обов’язково зазначається відмітка про видачу/не видачу допомоги, вказується куди та кому спрямовується допомога, її орієнтовний перелік і кількість (об’єм та ін). Також, заявник зобов’язується отриману ним допомогу доставити за цільовим призначенням та гарантувати її передачу в повному обсязі відповідно до спрямувань. 

Берестинська територіальна громада одна з небагатьох громад, де в порядку розподілу допомоги згадується про необхідність оприлюднення інформації щодо факту отримання допомоги та її видачу. 

Ризики: 

1) Закріплення у порядку необґрунтованих винятків щодо загального порядку отримання набувачами без чітких критеріїв до категорій таких осіб.

Так, відповідно до п.9 Порядку “наявні продукти харчування, засоби гігієни, підгузки, новий або вживаний одяг та взуття можуть одноразово (або до вичерпання запасів) передаватися внутрішньо переміщеним особам, мешканцям територіальної громади, або особам, які їх потребують без подання заявки”.

Критерії до осіб, “які потребують допомоги” відсутні. Це може створювати корупційний ризик розподілу отриманої допомоги без відповідних заявок на користь наближених осіб. 

2) Необґрунтована дискреція щодо питання про публічне розміщення інформації про видачу допомоги. 

Так, п.9 Порядку визначено, що“інформація про дату, час та місце видачі благодійної допомоги може розміщуватися у приміщенні міської ради, на офіційному сайті в мережі інтернет, у соціальних мережах, засобах масової інформації, або іншим доступним для населення способом”.

Встановлення дискреції щодо можливого оприлюднення несе ризики низької поінформованості населення щодо видачі допомоги та, як наслідок, розподілу допомоги серед “своїх осіб”.

Балаклійська ТГ:

У Балаклійській громаді затверджено порядок отримання та розподілу гуманітарної допомоги, яким визначено: хто може бути отримувачами допомоги (неприбуткові установи, організації, підприємства комунальної власності Балаклійської громади), а також категорії набувачів (мешканці громади та ВПО), створення реєстру отримувачів/набувачів допомоги, що ведеться міською радою  тощо. 

Розпорядженням Балаклійської МВА було створено комісію з  питань благодійної та гуманітарної допомоги, яка виконує функцію координації та розподілу допомоги від донорів до отримувачів та набувачів. Комісія наділена значним переліком повноважень, а саме: приймає рішення щодо доцільності прийняття гуманітарної допомоги; визначає пріоритетні напрями та обсяги спрямування; визначає категорії населення, які будуть отримувати  гуманітарну допомогу; надає пропозицію щодо її розподілу/перерозподілу; а також веде облік. 

Ризики: Попри нормативно врегульовану процедуру розподілу гуманітарної допомоги у Балаклійській громаді, порядок отримання та розподілу допомоги також містить і певні ризики. 

Зокрема, питання викликають положення наступного змісту:

1) Надання гуманітарної допомоги здійснюється за умови надходження її від донорів та наявності в достатній кількості для подальшого комплектування, розподілу і видачі (п.3 порядку). 

Необхідність “наявності в достатній кількості” є за своїм характером досить оціночним та не дає зрозуміти, яка саме кількість допомоги вважається достатньою для того, щоб бути розподіленою і виданою населенню, а також які подальші дії щодо тієї допомоги, яка наразі не підлягає розподілу через її “недостатню кількість” (куди вона направляється та де зберігається).  

За рахунок цієї правової конструкції виникає значний корупційний ризик в процесі розподілу і видачі допомоги, що дозволяє отримувачам на власний розсуд визначати початок розподілу гуманітарної допомоги та подальшу долю тієї гуманітарної допомоги, яку вирішено не розподіляти. 

2) Відсутність у порядку чітко визначеної черговості задоволення потреб у гуманітарній допомозі та вирішення цього питання на розсуд комісії (п.2.6 порядку).

Так, неврегульованими залишаються питання щодо того, як саме і на основі чого комісія отримуватиме відомості щодо фактичних потреб населення у допомозі, які фактори та критерії будуть впливати на визначення пріоритетних напрямів та обсягів спрямування допомоги. Таким чином, нечітка та широка свобода розсуду комісії щодо визначення пріоритетних напрямів та обсягів спрямування допомоги за своєю природою містить корупційні ризики.

Вільнянська ТГ:

У Вільнянській територіальній громаді затверджено порядок передачі на території Вільнянської громади гуманітарної та/або благодійної допомоги в умовах воєнного стану в Україні, яким визначено: 

1) Склад гуманітарної допомоги (продукти харчування, засоби гігієни, одяг, медичні товари, ліки, дитяче харчування, підгузки, вироби з текстилю тощо) та напрями її спрямування. 

Так, гуманітарна допомога спрямовується: особам похилого віку; особам з інвалідністю; хворим працездатним особам; сім’ям з дітьми, багатодітні сім’ї; громадянам, які перебувають в складних життєвих обставинах, що об’єктивно порушують нормальну життєдіяльність, наслідки яких вони не можуть подолати самостійно; особам, які постраждали від бойових дій на території України; сім’ям військовослужбовців, військовослужбовцям, особам, які були призвані відповідно до Закону України “Про мобілізаційну підготовку та мобілізацію”; та інші (п.5 порядку). 

3) Форма звернення населення за гуманітарною допомогою, а також місце та час її видачі.

Рішенням виконавчого комітету Вільнянської міської ради було утворено гуманітарний штаб територіальної громади та затверджено регламент його роботи. Штабом безпосередньо координується здійснення, отримання та передача допомоги населенню громади. Рішення ухвалюються на засіданнях та затверджуються протоколом. 

Ризики: попри наявність затвердженого порядку, процедуру отримання та розподілу гуманітарної допомоги у Вільнянській територіальній громаді не можна назвати досконалою. 

1) Порядок визначає процес розподілу допомоги у громаді досить узагальнено, тому значна частина питань залишається не врегульованими:

Наприклад, відповідно до п.8 порядку “всі звернення в усній та письмовій формі від юридичних та фізичних осіб для отримання гуманітарної та/або благодійної допомоги, що надійшли, опрацьовуються та задовольняються у разі наявності благодійної допомоги та складається протокол штабу з питань координації надання населенню”. 

Відповідно до цієї норми, рішення про задоволення звернення щодо отримання гуманітарної допомоги ставиться у пряму залежність від її фактичної наявності. Водночас залишається невизначеним порядок інформування населення про наявність та видачу допомоги. Як наслідок, громадяни не отримують належної інформації щодо можливості звернення по допомогу, її обсягів та складу, що призводить до фактичного обмеження доступу до неї. Така ситуація створює потенційні корупційні ризики, зокрема ймовірність неформального розподілу її серед “наближених осіб”.

Крім того, чинне положення не встановлює чітких строків розгляду звернень юридичних та фізичних осіб щодо отримання допомоги. Це надає посадовим особам широкі дискреційні повноваження, що створює умови для можливих зловживань при ухваленні рішень про надання або відмову у наданні відповідей на такі звернення.

2) “Набори гуманітарної та/або благодійної допомоги комплектуються штабом з питань координації надання населенню Вільнянської міської територіальної громади безоплатної благодійної допомоги з наявних продуктів, засобів тощо, без обов’язкового переліку” (п.4.1 Порядку).

Дане положення зумовлює корупційний ризик, адже це створює можливість явних зловживань з боку відповідальних за формування наборів осіб. У результаті набувачі можуть отримувати гуманітарну допомогу недоукомплектованою певними продуктами/засобами, навіть не здогадуючись про це, а велика кількість допомоги може бути незаконно привласнена, розпродана чи використана не за цільовим призначенням. 

Глухівська ТГ

На відміну від попередніх територіальних громад Глухівська не має затвердженого порядку отримання та розподілу гуманітарної допомоги, що фактично дозволяє хаотичність та невизначеність у цьому процесі та зумовлює корупційні ризики та ризики неотримання допомоги тими, хто її потребує. Розпорядженням міського голови було утворено гуманітарний штаб при Глухівській міській раді та затверджено положення про його діяльність.

На наш запит виконавчий комітет Глухівської міської ради повідомив, що гуманітарна допомога розподіляється відповідно до положення про гуманітарний штаб при Глухівській міській раді, розпорядження міського голови “Про відповідальних осіб за організацію замовлень, отримання та видачу гуманітарної допомоги населенню Глухівської міської ради” та вимог, висунутих організаціями-донорами”.

Проте ані в положенні про гуманітарний штаб, ані в зазначеному розпорядженні міського голови не врегульовано питань, що стосуються безпосередньо порядку отримання, розподілу та видачі населенню (щодо складу допомоги, категорій набувачів та черговості задоволення, порядку звернення за допомогою та необхідних підтвердних документів тощо), а також її обліку. 

Окрім цього міською радою було зазначено, що “в 2024 році гуманітарна допомога приймалася гуманітарним штабом у комунальну власність Глухівської міської ради згідно актів прийому-передачі та розподілялася на її сесіях”. 

Ризик: відсутність затвердженого порядку отримання та розподілу ГД населенню Глухівської територіальної громади, що уможливлює свавільний розподіл гуманітарної допомоги.

Роменська ТГ:

На виконання розпорядження Сумської ОДА було прийнято розпорядження міського голови яким визначено: 1) відповідальну особу для отримання вантажів, перевірки їх обсягу, їх розвантаження, зберігання, доукомплектування, розподілу для подальшої видачі населенню; 2) уповноважених осіб для видачі гуманітарної допомоги.

Разом з тим, розпорядженнями міського голови утворено робочу групу із забезпечення населення громади продовольчими товарами тривалого зберігання та санітарно-гігієнічними товарами та комісію для списання індивідуальних наборів (товарів) у разі їх пошкодження та втрат. Окремо на виконання зазначених розпоряджень створено комісію для видачі та списання гуманітарної допомоги та комісію для отримання, перевірки обсягу, формування та видачі гуманітарної допомоги. Тобто, задля забезпечення отримання, розподілу, списання та обліку гуманітарної допомоги функціонують щонайменше 5 окремих субʼєктів, однак у більшості їх діяльність залишається не регламентованою на рівні нормативних актів громади. 

Окремим розпорядженням міського голови у громаді визначено та затверджено черговість забезпечення населення гуманітарною допомогою:

“1) першочергово – багатодітні сім’ї (троє та більше дітей); сім’ї, де є діти з інвалідністю; опікуни, під опікою яких перебувають повнолітні недієздатні особи; внутрішньо переміщені особи, які з 24 лютого 2022 року переїхати до Роменської міської територіальної громади та перебувають на обліку в управлінні соціального захисту населення Роменської міської ради;

2) в другу чергу – особи з інвалідністю І групи; особи з інвалідністю ІІ групи, особи з інвалідністю ІІІ групи;

3) в третю чергу – малозабезпечені сімї; отримувачі державної соціальної допомоги на дітей віком до 3-х років; одинокі матері; особи похилого віку зі статусом “дитина війни”; особи, які втратили роботу (перебувають на обліку в Роменській міськрайонній філії Сумського обласного центру зайнятості); інші вразливі верстви населення”.

Ризик: відсутність затвердженого порядку отримання та розподілу гуманітарної допомоги населенню Роменської громади, а також регламентів роботи створених комісій та робочих груп. 

Дніпровська ТГ

Отримання, розподіл та використання гуманітарної допомоги Дніпровською міською радою здійснюється на основі рішення міської ради “Про благодійну допомогу”, яким визначено:

1) Напрями розподілу гуманітарної допомоги та категорії набувачів/отримувачів.

На період воєнного стану гуманітарна допомога може надаватися виключно для військових та гуманітарних потреб наступним категоріям (п.1 рішення):

• Військові частини (підрозділи) ЗСУ та Сил територіальної оборони ЗСУ і добровольчим формуванням Дніпровської міської ТГ, за запитом військового командування чи військової адміністрації, командира/керівника добровольчого формування виключно для військових або гуманітарних потреб;
• Виконавчі органи міської ради, комунальні (у тому числі некомерційні) підприємства, установи, заклади Дніпровської міської ради для забезпечення термінових заходів правового режиму воєнного стану.

Дніпровська міська рада не здійснює розподіл гуманітарної допомоги населенню. 

2) Процедура передачі гуманітарної допомоги отримувачам.

Так, благодійна та гуманітарна допомога передається за рішенням відповідного виконавчого органу міської ради, комунального (у тому числі некомерційного) підприємства, установи, закладу Дніпровської міської ради, розпорядженням міського голови або рішенням ради оборони міста Дніпра чи виконавчого комітету міської ради на підставі акта приймання-передачі майна із зазначенням його опису, достатнього для ідентифікації (п.2 рішення). 

Окрім того, закріплені змістовні вимоги до акта приймання-передачі. Наприклад, щодо рухомих речей, зокрема і споживаних, зазначаються ідентифікуючі ознаки: марка, виробник, вага, кількість або інші показники” (п.3 рішення).

Ризик: окремий відповідальний орган за отримання та розподіл гуманітарної допомоги не створено, а порядок розподілу, обліку та звітування не регламентовано, за винятком декількох питань, перерахованих вище (напрями та категорії отримувачів, процедура передачі). 

ВИСНОВКИ 

Незважаючи на те, що громади мають вже значний досвід розподілу гуманітарної допомоги для задоволення потреб та підтримки населення під час воєнного стану, система розподілу гуманітарної допомоги на місцях досі містить низку організаційних та нормативних недоліків, що прямо впливає на ефективність та прозорість надання допомоги.

Серед недоліків варто згадати нормативну неврегульованість процесу, відсутність визначених відповідальних осіб, уповноважених органів за організацію процесу отримання, обліку, розподілу та звітування за гуманітарною допомогою, відсутність уніфікованої системи обліку на всіх етапах роботи з гуманітарною допомогою, незалученість громадськості до моніторингу процесу та інші, що можуть спричиняти ризики нецільового використання та зловживання: 

1) відсутність нормативного регулювання процедур отримання та розподілу гуманітарної допомоги на місцевому рівні;

Попри надзвичайне навантаження, яке лягло на місцеві громади в умовах повномасштабної війни, чітких процедур, механізмів обліку, розподілу та звітування про гуманітарну допомогу все ще бракує. Так, з 26 досліджуваних громад, які відкриті до діалогу з громадськістю та надали відповіді на запити, лише 6 (23%) ухвалили окремі порядки/положення/інструкції, якими регламентовано процес роботи з гуманітарною допомогою – від моменту її отримання до передачі кінцевим набувачам. 

Так, у більшості громадах не визначено категорії набувачів гуманітарної допомоги/вимоги до осіб, що можуть бути її набувачами, черговість (пріоритетність) надання набувачам допомоги (крім Запорізької, Роменської та Вільнянської ТГ), вимоги до обліку отриманої та розподіленої допомоги на всіх етапах (отримання від донора, зберігання, розподіл, підтвердження факту отримання набувачами, фіксація залишків тощо), механізм збору потреб, питання співпраці з громадськістю як для кооперації зусиль, так і належного моніторингу. 

Так, відсутність інформації щодо категорій отримувачів/набувачів та документального підтвердження належності до визначених категорій, черговості задоволення їх потреб, порядку звернення за гуманітарною допомогою, порядку опрацювання звернень, а також належного обліку та контролю несе значні ризики неефективного, нецільового використання гуманітарної допомоги, а також зловживання з боку посадових осіб. 

Наприклад, у Берестинській громаді, як зазначалося вище, затверджено порядок використання благодійної та гуманітарної допомоги, яким серед іншого, визначено вимоги до заявок на отримання гуманітарної допомоги та черговість задоволення отриманих у заявках запитів. 

Водночас передбачено винятки, коли гуманітарна допомога може одноразово (або до вичерпання запасів) передаватися ВПО, мешканцям громади, або особам, які її потребують без подання заявки. Варто зазначити, що запроваджена практика може мати негативні наслідки та створювати ризики зловживання як правом на отримання гуманітарної допомоги з боку самих набувачів, але й корупційний ризик її розподілу посадовими особами без відповідних заявок на користь наближених осіб. 

2) відсутність спеціально уповноваженого органу (осіб) з прийняття та розподілу гуманітарної допомоги; 

У разі, якщо не встановлено чітких прав і обов’язків конкретних органів чи осіб щодо опрацювання гуманітарної допомоги, що надходить у громаду, виникає ситуація, коли відповідальність не закріплена за жодним учасником процесу, а в умовах кризових ситуацій можливе “перекидання відповідальності” один між одним.

3) відсутність закріплених вимог щодо системи обліку отриманої/розподіленої гуманітарної допомоги, вимог до підтвердних документів, контролю за фактами реального отримання допомоги;

До того ж, у громадах, як правило, відсутній механізм отримання зворотного зв’язку від безпосередніх набувачів гуманітарної допомоги за фактом її реального отримання (чи отримано допомогу та чи в повному обсязі). Лише у Запорізькій територіальній громаді визначено відповідальний орган за контроль факту отримання допомоги набувачами, проте не визначено у який спосіб та з якою періодичністю. 

4) не налаштовано механізм визначення потреб населення в гуманітарній допомозі, а також порядку взаємодії між різними суб’єктами, які збирають та опрацьовують таку інформацію;

Як наслідок, інформація збирається хаотично, не систематизовано, за відсутності єдиного способу та методики збору. 

Наприклад, У Балаклійській громаді спеціальна комісія визначає пріоритетні напрями та обсяги спрямування допомоги. Водночас невизначеним залишаються питання  як саме і на основі чого комісія отримуватиме відомості щодо фактичних потреб населення у гуманітарній допомозі, які фактори та критерії будуть впливати на визначення пріоритетних напрямів та обсягів спрямування допомоги. 

5) неоприлюднення інформації про факти отримання гуманітарної допомоги, категорій набувачів, які мають право на її отримання, узагальнених звітів про отриману та розподілену допомогу, а також наявні залишки;

Наприклад, у Вільнянській громаді зазначено, що звернення про надання гуманітарної допомоги задовольняються “у разі наявності”. Проте не визначено порядку інформування населення про факт наявності та видачі допомоги. У результаті населення може залишитися не проінформованим про можливість звернутися за допомогою, про її наявність та склад, що створює корупційний ризик розподілу допомоги серед “своїх осіб” та лише на папері. 

6) відсутні можливості для залучення громадськості до моніторингу процесів;

Громадськість неодноразово підтверджувала свою спроможність здійснювати належний громадський моніторинг процесів, які здійснюються органами державної влади та місцевого самоврядування. Так, показовою є активна участь громадськості під час виділення коштів комісіями за програмою Євідновлення, моніторингу фінансування та імплементації проєктів відновлення. Наприклад, показовою є ситуація, яка сталася у Запоріжжі у ході діяльності комісії з розгляду питань щодо надання компенсації за пошкоджені об’єкти нерухомого майна. Міська Комісія з єВідновлення некоректно нарахувала компенсацію жительці Запоріжжя, чиє житло постраждало внаслідок ракетного удару росіян. При обстеженні одного з постраждалих будинків представниці громадськості, що входять до складу комісії, помітили факт завищеного розрахунку компенсації. Початкова сума відшкодування, яка викликала питання в членів комісії, складала 260 тисяч гривень.

Наявність зазначених ризиків у механізмі отримання та розподілу гуманітарної допомоги можуть спричинити такі негативні наслідки як: 

• відсутність достовірних відомостей про осіб, які потребують допомоги, обсяг та види допомоги, яка необхідна, що призводить до неможливості ефективного задоволення гуманітарних потреб населення;
• зловживання з боку осіб, відповідальних за розподіл/видачу/використання гуманітарної допомоги, з метою задоволення своїх приватних інтересів або інтересів третіх осіб;

Зловживання з боку цих осіб можуть проявлятися через: (1) незаконне привласнення гуманітарної допомоги; (2) незаконну видачу гуманітарної допомоги особам, які таку допомогу не потребують і право на неї не мають; (3) неодноразову видачу гуманітарної допомоги одним і тим самим, часто пов’язаним особам, в неконтрольованих обсягах, зокрема, з метою її подальшого продажу; (4) продаж гуманітарної допомоги.

• недоотримання гуманітарної допомоги тими, хто насправді її потребує;
• ризик втрати підтримки з боку донорів через непрозорість використання наданих ресурсів. 

РЕКОМЕНДАЦІЇ

ОМС уповноважені ухвалювати внутрішні нормативні акти з питань їх діяльності, задля закріплення чітких правових рамок їх роботи. Така чутлива сфера як розподіл гуманітарної допомоги під час воєнного стану не є виключенням. 

Правовим дороговказом у процесі отримання та розподілу гуманітарної допомоги можуть бути окремі порядки (інструкції, положення тощо), ухвалені ОМС. Зазначені порядки мають регламентувати права та обовʼязки посадових осіб (окремих органів), залучених до процесу отримання гуманітарної допомоги, зокрема щодо оброблення звернень, обліку отриманої/розподіленої гуманітарної допомоги та залишків, звітування й оприлюднення інформації на вебсайтах щодо наявної гуманітарної допомоги та порядку звернення до ОМС з метою її отримання. 

З 26 громад лише 6 розробили внутрішнє регулювання процесу отримання/розподілу гуманітарної допомоги, яке характеризується різним рівнем конкретизації. Найбільш повно врегульовано цей процес у Запорізькій громаді, у якій нормативно визначено категорії отримувачів/набувачів гуманітарної допомоги, черговість опрацювання звернень; вимоги щодо оприлюднення інформації на вебсайті критеріїв для набувачів та узагальнених звітів тощо. 

З досліджуваних 8 громад лише Дніпровська не містить інформацію щодо покладення функцій на окремих осіб/уповноваженого органу з питань отримання та розподілу гуманітарної допомоги. Як правило, у громадах створюється гуманітарний штаб/комісія, на які покладається обовʼязок приймати гуманітарну допомогу, вести її облік та розподіляти набувачам. У деяких випадках, створені дво-рівневі системи, зокрема передбачено додаткове погодження або ухвалення фінального рішення міським головою. 

Позитивним прикладом може слугувати Балаклійська громада. Так, розпорядженням Балаклійської МВА утворено комісію з  питань благодійної та гуманітарної допомоги, яка виконує функцію координації та розподілу й наділена значним обсягом повноважень: ухвалення рішень щодо доцільності прийняття допомоги; визначення пріоритетних напрямів та обсягів спрямування; надання пропозицій щодо розподілу/перерозподілу допомоги, що здійснюється на підставі розпорядчого документа керівника. 

У деяких громадах створюються паралельно різні допоміжні органи – комісії, які відповідають за різні ланки процесу. Наприклад, у Роменській громаді визначено відповідальних осіб за отримання вантажів, перевірку їх обсягу, розвантаження, зберігання, доукомплектування та розподілу. Окрім того створено два типи комісій: 1) комісію для отримання, перевірки обсягу, формування, видачі та списання індивідуальних продуктових наборів та санітарно-гігієнічних наборів, а також 2) комісію для видачі сформованих вказаних вище наборів. 

На нашу думку, важливо дотримуватися справедливого балансу, щоб недопустити надмірної бюрократизації та залишити цей процес поза відповідальністю конкретних осіб/органів. Так, надмірна бюрократизація може уповільнити реагування в умовах кризи, коли допомога має надаватися оперативно. Водночас, зайва спрощеність або відсутність чітких відповідальних осіб чи органів за прийняття рішень створює ризики безвідповідальності, неузгодженості дій та зниження довіри з боку отримувачів допомоги. 

Це дозволить забезпечити прозорість процесу розподілу допомоги, оскільки кожен потенційний отримувач матиме змогу ознайомитися з чіткими умовами та критеріями, за яких він має право на допомогу. Наявність відкритих критеріїв мінімізує ризики упередженості чи вибіркового підходу за принципом “свій – чужий”. 

Такі критерії можуть бути визначені в ухваленому ОМС порядку з питань отримання та розподілу гуманітарної допомоги у громаді. Не менш важливим є оприлюднення встановлених критеріїв заздалегідь, щоб потенційні отримувачі мали розуміння чи мають вони право на отримання гуманітарної допомоги та за яких умов. 

Кількість гуманітарної допомоги, як правило, є меншою за реальні потреби громади, що опинилися в кризовій ситуації. Черговість опрацювання заявок на надання гуманітарної допомоги, з акцентом на вразливі категорії населення, такі як люди з інвалідністю, багатодітні сім’ї, внутрішньо переміщені особи тощо є важливою. Це дозволить організувати процес розподілу допомоги не лише прозоро, а й справедливо, орієнтуючись на реальні потреби та сприятиме рівному доступу до ресурсів. 

Наприклад, у Запорізькій територіальній громаді нормативно закріплено категорії населення, які мають першочергове право на отримання гуманітарної допомоги: (1) соціально незахищені верстви населення та (2) ВПО.

Облік має відбуватися на всіх етапах – від моменту отримання гуманітарної допомоги ОМС до її передачі кінцевому набувачу:

1) запровадження системного обліку отриманої гуманітарної допомоги, поклавши цю функцію на окремих відповідальних осіб або уповноважений орган, які фіксуватимуть основні дані про надходження: номенклатура гуманітарної допомоги, обсяг, вартість, стан, цільове призначення, умови та строки зберігання. Це дозволить гарантувати прозорість, контроль і ефективне управління ресурсами.  

2) рішення щодо умов розподілу гуманітарної допомоги, визначених отримувачів/набувачів, обсяги та види допомоги за категоріями отримувачів/набувачів мають бути ухвалені уповноваженими особами/органами (рішення, наказ, розпорядження, протокол засідань колегіального органу тощо). 

3) облік фізичної передачі допомоги, який має забезпечувати фіксацію: дати передачі; інформацію щодо отримувачів/набувачів, адреси (у разі потреби) з урахуванням вимог законодавства про захист персональних даних, а також відповідність їх визначеним категоріям, які мають права на гуманітарну допомогу; акт приймання-передачі, а також інші підтверджувальні документи (розписка, відомість тощо); факт наявності залишків після роздачі та їх облік (номенклатура, обсяг тощо). 

4) задля додаткового контролю фактів реального отримання гуманітарної допомоги збирати зворотній звʼязок від отримувачів.  

5) узагальнення даних про отриману та розподілену допомогу: загальний обсяг отриманої допомоги; обсяги переданого та залишки, а також їх якість/придатність; звітність, передбачена законодавством, до органів державної влади, а також внутрішніми політиками донорів; оприлюднення інформації на вебсайті громади або через інші канали комунікації.

У більшості досліджуваних громад створено гуманітарні штаби, комісії, відповідальні за ухвалення рішень з питань отримання, розподілу, обліку та звітування за гуманітарною допомогою. Водночас, у жодному зі створених уповноважених органів не представлено громадськість, яка може бути допоміжною у процесі здійснення моніторингу за діяльністю посадових осіб, висловлювати рекомендації щодо роботи та окреслювати виявлені ризики. 

Окрім того, наявність у складі незалежних осіб, представників благодійних фондів, громадських організацій тощо виступає також стримуючим фактором у разі виникнення намірів на здійснення неправомірних дій щодо гуманітарної допомоги. Таким чином, рекомендуємо визначити квоту та забезпечити порядок участі представників громадських, благодійних організацій (фондів) у складі створених допоміжних органів з питань отримання та розподілу гуманітарної допомоги. 

З метою забезпечення прозорого планування, обґрунтованості запитів до донорів, а також уникнення отримання гуманітарної допомоги, що не відповідає реальним запитам громади важливо проводити періодичний аналіз та здійснювати облік потреб громади у гуманітарній допомозі. Збір потреб серед населення може відбуватися шляхом оприлюднення онлайн опитувальників. Інформація про потреби комунальних закладів, установ, організацій, які діють у громаді, може здійснюватися їх керівниками на вимогу голови громади. Окрім того, варто координуватися з громадських організаціями, благодійним фондами, які працюють у межах громади, аби співставляти обсяги наданої допомоги та виявляти незакриті потреби. 

Наприклад, у Первомайській та Берестинській громадах визначені категорії, потреби яких задовольняються у першу чергу. Вони подають заявки на отримання гуманітарної допомоги, які опрацьовуються та задовольняються у разі наявності визначених видів гуманітарної допомоги. На підставі таких заявок також зручно орієнтуватися у поточних потребах громади.