Дослідження механізмів фінансування проєктів відбудови у 2022-2024 роках

Після початку повномасштабної збройної агресії росії Україна зіткнулася з безпрецедентними викликами у сфері відбудови зруйнованої інфраструктури, забезпечення базових послуг та гарантування соціального захисту громадян. Збройне вторгнення росії з кожним днем продовжує спричиняти масштабні руйнівні наслідки соціально-економічного, екологічного характеру, які будуть відчутні протягом багатьох поколінь.

Станом на 31 грудня 2024 року прямі збитки держави від руйнувань сягнули майже 176 мільярдів доларів. Збитки, як і раніше, зосереджені в житловому секторі, енергетиці та видобувній галузі, транспорті, торгівлі та промисловості, а також сільському господарстві. У той же час, економічні втрати оцінено на суму понад 589 мільярдів доларів.

В умовах обмеженості ресурсів і високої потреби в оперативному реагуванні, держава змушена була переглядати традиційні фінансові інструменти й створювати нові підходи до мобілізації та розподілу коштів на відбудову країни.

Збитки від збройної агресії Росії залишаються динамічними, а руйнування продовжують зростати, незважаючи на значні зусилля з відбудови. Водночас фінансування проєктів відновлення демонструє тенденцію до скорочення спрямованих ресурсів у умовах тривалої війни та обмеженої можливості проведення будівельних робіт у постраждалих територіальних громадах, де тривають бойові дії.

Ці обставини підкреслюють необхідність проведення системної оцінки існуючих фінансових інструментів відновлення територіальних громад з метою усунення корупціогенних факторів, мінімізації ризиків нецільового використання коштів та забезпечення ефективної пріоритизації проєктів.

1. Методологія дослідження основних механізмів фінансування проєктів відновлення

Дослідженням охоплено період із 2022 до 2024 рр. та 4 постраждалі області України, які були відібрані з урахуванням таких критеріїв як територіальне розташування (території на яких ведуться (велися) бойові дії); масштабність руйнувань інфраструктурних об’єктів та величина прямих матеріальних збитків спричинених воєнними діями¹; кількість зареєстрованих проєктів територіальних громад в системі DREAM.

Відповідно до визначених критеріїв відібрано 4 області: Харківська, Запорізька, Київська та Дніпропетровська.

За допомогою електронної системи публічних закупівель Prozorro було відібрано двадцять п’ять проєктів відновлення з кожної області (нове будівництво, реконструкція, капітальний ремонт) соціальної та житлової інфраструктури, а також захисних споруд, реалізованих або тих, що реалізуються у 2022–2024 роках. У результаті сформовано загальний перелік 100 проєктів відновлення.

З використанням цифрової екосистеми DREAM було отримано та систематизовано інформацію по попередньо відібраних проєктах відновлення територіальних громад, зокрема в частині джерел фінансування цих проєктів.

Метою дослідження є: виявлення ризикиів у основних механізмах фінансування проєктів відновлення соціальної інфраструктури у громадах; надання рекомендацій з метою покращення прозорості та підзвітності розподілу коштів на проєкти відновлення у громадах.

За результатами дослідження було:

1. визначено та проаналізовано основні механізми фінансування проєктів відновлення територіальних громад на основі найбільших 100 проєктів, реалізованих у 2022-2024 роках у 4 відібраних областях України;
2. виявлено корупційні ризики основних механізмів фінансування проєктів відновлення територіальних громад;
3. здійснено аналіз планів відновлення та розвитку територіальних громад, комплексних програм відновлення регіонів та територій громад в частині визначення порядку пріоритизації проєктів відновлення у громадах;
4. сформовано рекомендації на основі отриманих результатів щодо удосконалення порядку фінансування проєктів відновлення територіальних громад.

2. Джерела та механізми фінансування відновлення: досвід 2022–2024 років

У межах дослідження відбрано 100 проєктів відновлення об’єктів соціальної та житлової інфраструктури (нового будівництва, реконструкції, капітального ремонту), а також захисних споруд у чотирьох відібраних постраждалих областях (по 25 у Харківській, Запорізькій, Київській та Дніпропетровській). Загалом вибірка охоплює 100 проєктів, реалізованих або таких, що реалізуються у 2022–2024 роках, загальною вартістю понад 18 млрд грн.

На основі 100 відібраних проєктів відновлення підготовлено реєстр, в якому містяться відомості щодо джерела фінансування проєкту, орієнтовного бюджету/очікуваної вартості закупівлі робіт, обсягу фінансування проєкту станом на кінець 2024 року, а також стан використання коштів за 2024 рік.

З аналізу зведених відомостей по кожному з проєктів відновлення, які потрапили до реєстру, вбачається, що більшість проєктів відновлення фінансуються/співфінансуються з державного бюджету (84%), у той час як лише 14% проектів відновлення реалізуються за рахунок коштів місцевого бюджету.

Зі 100 проєктів відновлення соціального спрямування (соціальна, житлова інфраструктура тощо), реалізація яких розпочалася у 2022-2024 роках, найбільш розповсюдженими механізмами їх фінансування є:

• субвенція на облаштування укриттів у закладах середньої освіти;
• Фонд ліквідації наслідків збройної агресії;
• кредитні програми Європейського інвестиційного банку (далі – ЄІБ): Програма з відновлення України, Надзвичайна кредитна програма для відновлення України;
• дотація з державного бюджету на здійснення повноважень органів місцевого самоврядування на деокупованих, тимчасово окупованих та інших територіях України, що зазнали негативного впливу від збройної агресії.

Детальніше – у таблиці нижче. 

Процедури розподілу коштів на проєкти відновлення та виявлені ризики 

1. Реалізація проєктів у рамках “Надзвичайної кредитної програми для відновлення України” за рахунок позики ЄІБ

У 2014 році ЄІБ  уклав з Україною фінансову угоду, якою було запроваджено “Надзвичайну кредитну програму для відновлення Україну”, спрямовану на задоволення потреб внутрішньо переміщених осіб, а також на підтримку, сприяння та прискорення відновлення інфраструктури на територіях, що перебувають під контролем уряду України.

Порядок та умови надання субвенції місцевим бюджетам на реалізацію проектів у рамках Програми “Надзвичайної кредитної програми для відновлення України” затверджені Постановою КМУ від 25 листопада 2015 р. №1068 (далі – Постанова КМУ №1068). 

За період 2022–2024 років загальний обсяг субвенції місцевим бюджетам на реалізацію проєктів у межах цієї програми становив 5,8 млрд грн:

• 2022 рік – 1,17 млрд грн; 
• 2023 рік – 2,29 млрд грн ;
• 2024 рік – 2,34 млрд грн.

Відповідно до фінансової угоди даний проєкт є рамковою позикою, призначеною для фінансування інвестицій у якнайшвидше відновлення пошкодженої інфраструктури у таких галузях і областях, зокрема: 1) невідкладний ремонт та заходи з підвищення енергоефективності інфраструктури для розселення внутрішньо переміщених осіб; 2) відбудова та відновлення систем водопостачання та водовідведення; 3) відбудова та відновлення генерації, передачі та розподілу електричної енергії; 4) відбудова та відновлення систем генерації, передачі та розподілу централізованого постачання теплової енергії; 5) відбудова автомобільних шляхів і залізниць, включаючи уражені мости та інші, визначені Постановою КМУ №1068.

1.1. Для отримання коштів за Програмою мають бути виконані наступні умови: 

1. Комунальна форма власності об’єкта, на фінансування якого залучається субвенція; 
2. Календарний план реалізації проєктів має становити від одного до трьох років;
3. Спроможність територіальних громад та утворених нею органів місцевого самоврядування забезпечувати подальше власне фінансування та утримання об’єктів; 
4. Об’єкти, що фінансуються за рахунок субвенції, залишаються у комунальній власності протягом не менше 20 років з дати завершення впровадження проекту;
5. За рахунок субвенції заборонено купівлю або приватизацію землі, будівель, приміщень;
6. Під час розроблення проєктів містобудівної документації на місцевому рівні та на всіх етапах реалізації проєктів враховано громадські інтереси ключових заінтересованих сторін в місцевій громаді.

1.2. Процедура виділення коштів за Програмою складається з наступних етапів:

1. Публікація повідомлення про початок відбору проєктів на офіційному вебсайті Мінрозвитку;
2. Поданням органами місцевого самоврядування та місцевими органами виконавчої влади пропозицій на розгляд;
3. Відбір проєктів експертною робочою групою, створеною при Мінрозвитку;
4. Формування та затвердження Мінрозвитком переліку відібраних проєктів;
5. Схвалення відібраних проєктів ЄІБ;
6. Затвердження КМУ розподілу субвенції між місцевими бюджетами.

1.3. Недоліки процедури виділення коштів для реалізації проектів у рамках “Надзвичайної кредитної програми для відновлення України”

• Відсутність нормативного регулювання діяльності експертної робочої групи

Правовий статус та порядок роботи експертної робочої групи не врегульовані на нормативно-правовому рівні. Це створює можливість для посадових осіб Мінрозвитку затверджувати переліки проєктів без урахування висновків групи.

Водночас діяльність робочої групи, яка розглядає подані пропозиції, а також процедура ухвалення рішень залишаються закритими: не передбачено обов’язкового оприлюднення рішень і протоколів засідань, ухвалених рішень. 

• Відсутність прозорих критеріїв пріоритизації проєктів

Процедурою не визначено прозорих методик пріоритизації проєктів, поданих органами місцевого самоврядування та місцевими органами виконавчої влади. У результаті відбір здійснюється без чітких критеріїв, що створює умови для суб’єктивності та корупційних ризиків.

• Неврегульовані строки

У процедурі відсутні чіткі строки оголошення відбору та мінімальний період подачі пропозицій. Наприклад, Мінрозвитку 22 травня 2023 року оголосило про початок відбору проєктів за Надзвичайної кредитною програмою для відновлення України, встановивши кінцевий строк подачі до 02 червня 2023 року. 

Тобто заявникам було надано менше двох тижнів для підготовки документів. Така практика свідчить про відсутність плановості й передбачуваності процесу, що негативно впливає на конкурентність та якість відбору.

• Відсутність гарантій залучення громадськості

Положеннями п. 8 Постанови №1068 не встановлені форми залучення громадськості, їх права під час роботи експертної робочої групи. Натомість Мінрозвитку надані широкі повноваження утворювати експертну робочу групу та включати до її складу представників Мінрозвитку, Мінфіну та інших відповідних заінтересованих сторін. Власне правова конструкція “інші відповідні заінтересовані сторони” не є належною гарантією того, що до комісії дійсно будуть включені представники громадськості, експертів та органів місцевого самоврядування з правом реального впливу на рішення комісії. 

2. Реалізація проєктів у рамках “Програми з відновлення України” за рахунок позики ЄІБ 

У 2020 році ЄІБ запустив додаткову “Програму відновлення України” на суму 340 мільйонів євро з метою продовження та розширення підтримки соціальної інфраструктури в громадах, що постраждали від збройної агресії РФ та/або приймають значну кількість внутрішньо переміщених осіб.

“Програма з відновлення України” є продовженням співпраці України та ЄІБ у відновленні критичної соціальної інфраструктури: лікарень, шкіл, дитсадків, соціального житла, адміністративних центрів, об’єктів тепло-, водопостачання та водовідведення.

Порядок та умови надання субвенції місцевим бюджетам на реалізацію проєктів у рамках цієї програми встановлені Постановою КМУ від 15 грудня 2021 року №1324 (далі – Постанова №1324).

За період 2022–2024 років загальний обсяг субвенції місцевим бюджетам на реалізацію проєктів у межах “Програми з відновлення України” становив 9.98 млрд грн:

• 2022 рік – 100 млн грн; 
• 2023 рік – 5,29 млрд грн;
• 2024 рік – 4,49 млрд грн.

2.1. Для отримання коштів за цією програмою проєкти органів місцевого самоврядування, місцевих органів виконавчої влади мають відповідати наступним умовам: 

1. Об’єкт, на фінансування якого залучається субвенція знаходиться у комунальній власності;
2. Співфінансування за рахунок місцевих бюджетів та інших джерел;
3. Календарний план реалізації проєкту має становити від одного до трьох років;
4. Об’єкти, профінансовані за рахунок субвенції, мають залишатися у комунальній власності громад і використовуватися за цільовим призначенням щонайменше 20 років після завершення проєкту;
5. Спроможність органів місцевого самоврядування забезпечувати подальше фінансування та утримання об’єктів;
6. Під час розроблення проєктів містобудівної документації на місцевому рівні та на всіх етапах реалізації проєктів враховано громадські інтереси ключових заінтересованих сторін в місцевій громаді;
7. за рахунок субвенції заборонено купівлю або приватизацію землі, будівель, приміщень.

2.2. Процедура виділення та використання коштів для реалізації проєктів у рамках “Програми з відновлення України” включає наступні етапи: 

8. Публікація повідомлення про початок відбору проєктів на офіційному вебсайті Мінрозвитку;
9. Подання органами місцевого самоврядування та місцевими органами виконавчої влади пропозицій проєктів;
10. Відбір проєктів експертною робочою групою, створеною при Мінрозвитку;
11. Формування та затвердження Мінрозвитком переліку відібраних проєктів;
12. Схвалення відібраних проєктів ЄІБ;
13. Затвердження КМУ розподілу субвенції між місцевими бюджетами;
14. Звітування та контроль за використанням коштів.

2.3. Недоліки процедури виділення коштів для реалізації проєктів у рамках “Програми з відновлення України”

• Відсутність регламентованої процедури формування експертної робочої групи та непрозорий характер її діяльності

У положеннях Постанови КМУ №1324 відсутня деталізована процедура формування експертної робочої групи та визначених критеріїв відбору її членів. Натомість, Мінрозвитку надано широкі дискреційні повноваження щодо утворення експертної робочої групи та залучення до її роботи представників Міністерств та інших заінтересованих сторін.

За відсутності чітких критеріїв відбору членів групи це може призводити до довільного складу комісії та відсутності диверсифікованого представництва. Зокрема, непередбачені гарантії обов’язкового представництва органів місцевого самоврядування та громадськості в роботі комісії. Такі умови знижують довіру до результатів роботи групи та створюють корупціогенні ризики при відборі проєктів. 

У той же час, відсутність гарантій відкритості роботи комісії, включно з оприлюдненням протоколів, ухвалених рішень тощо, створює ризики непрозорого відбору проєктів.

• Відсутність механізмів залучення громадськості

Незважаючи на те, що пп. 10 п. 6 Постанови КМУ №1324 окремою вимогою визначає, що проєкти відновлення повинні враховувати громадські інтереси, Постанова не визначає форми залучення громадськості, їх права під час роботи експертної робочої групи. За таких умов, положення про обов’язкове врахування громадських інтересів перетворюється у декларативну, не надаючи громадянам реальної можливості впливати на діяльність експертної робочої групи.

• Відсутність прозорих критеріїв пріоритизації проєктів

Процедурою не визначено прозорих методик пріоритизації проєктів, поданих органами місцевого самоврядування та місцевими органами виконавчої влади. У результаті відбір здійснюється без чітких критеріїв, що створює умови для суб’єктивності та корупційних ризиків.

3. Фінансування за рахунок коштів Фонду ліквідації наслідків збройної агресії 

Фонд ліквідації наслідків збройної агресії (далі – Фонд) – це спеціальний фонд у складі державного бюджету, кошти з якого використовуються на ліквідацію наслідків, спричинених збройною агресією РФ проти України, створений в 2022 році. 

З моменту створення Фонду процедури використання коштів та джерела його наповнення кардинально змінювалися з року в рік. 

Так, у 2023 році Законом України “Про Державний бюджет на 2023 рік” було змінено джерела наповнення Фонду: крім коштів, отриманих внаслідок примусового вилучення об’єктів права власності російської федерації та її резидентів, Фонд поповнювався за рахунок коштів, стягнутих у дохід держави з активів, що належать фізичним або юридичним особам відповідно до вимог Закону України “Про санкції”, а також за рахунок 50% прибутку Національного банку України. 

Загальний обсяг коштів Фонду у 2023 році склав 61,8 млрд грн.

Вже в 2024 році, відповідно до Закону України “Про Державний бюджет на 2024 рік”, з переліку джерел наповнення Фонду ліквідації було виключено його ключове джерело – 50% прибутку Національного банку України. Натомість фінансування Фонду забезпечується переважно за рахунок залишків коштів попередніх років, а також за рахунок: коштів, отриманих внаслідок примусового вилучення власності Російської Федерації та її резидентів; коштів, стягнутих у дохід держави з активів фізичних або юридичних осіб відповідно до вимог Закону України “Про санкції”.

Таким чином, внаслідок змін, загальний обсяг коштів Фонду у 2024 році зменшився до 23,8 млрд грн, з яких 23,7 млрд грн – залишок коштів Фонду за 2022‒2023 роки та 46.8 млн грн – надходження, отримані у зв’язку з виконанням Закону України “Про санкції”. 

В 2023-2024 рр. кошти Фонду спрямовувалися на: будівництво громадських будинків та споруд, захисних споруд цивільного захисту та військових об’єктів, об’єктів інфраструктури; нове будівництво, реконструкцію, капітальний ремонт для забезпечення житлом внутрішньо переміщених осіб та осіб, які втратили його внаслідок воєнних дій; розроблення проєктної документації для об’єктів, які зруйновані внаслідок збройної агресії російської федерації проти України; закупівлю шкільних автобусів, спеціального транспорту для закладів охорони здоров’я та комунальних підприємств з благоустрою територій; компенсацію за знищений/пошкоджений об’єкт житлового призначення тощо. 

В 2025 році, відповідно до Закону України “Про Державний бюджет на 2025 рік”, кошти Фонду спрямовуються лише на компенсацію за знищений/пошкоджений об’єкт житлового призначення, а також на завершення минулорічних проєктів. Джерела наповнення Фонду так само залишились незмінними.

3.1 Умови та процедура виділення коштів

В період 2023-2024 рр., положеннями Постанови КМУ №118 фактично були передбачені чотири різні процедури виділення коштів з Фонду.

Перша процедура: виділення коштів на місцеві проєкти відновлення за загальною процедурою, що включає наступні етапи.

1) Формування звернень про виділення коштів Фонду центральними органами виконавчої влади, обласними та Київською міською держадміністраціями, органами місцевого самоврядування, оператором системи передачі в електронній формі, а також з використанням DREAM. 

2) Розгляд звернень профільними міністерствами.

Залежно від напряму виділення коштів звернення подаються до відповідного міністерства: Міненерго, МОН, МОЗ, Міноборони та Мінрозвитку (саме це міністерство розглядає найбільшу кількість звернень). Зазначені міністерства здійснюють координацію заявників, розглядають звернення на відповідність вимогам Постанови КМУ № 118, доцільності, ефективності, пріоритетності реалізації запропонованих у зверненні про’ктів.

3) Розгляд Міжвідомчою робочою групою узагальнених пропозиції заявників.

Міжвідомча робоча група розглядає узагальнені пропозиції заявників, підготовлені міністерствами, та готує пропозиції КМУ щодо виділення коштів Фонду. До складу робочої групи, крім Віце-прем’єр-міністра з відновлення України та його заступників, входять представники Мінвідновлення, Мінфіну, Міноборони, МОЗ, МОН, Міненерго, Мінцифри, МКІП, Мінсоцполітики, Голова Агентства відновлення та його заступники. 

4) Прийняття рішення про виділення коштів Фонду.

КМУ ухвалює рішення про виділення коштів Фонду в межах коштів, що фактично надійшли до Фонду, та з дотриманням умов отримання коштів з Фонду.

Друга процедура: виділення коштів на раніше підтримані проєкти відновлення, реалізація яких розпочалася у 2023 році за рахунок коштів Фонду.

У січні 2024 року було внесено зміни до Постанови КМУ № 118 щодо фінансування проєктів, на які у 2023 році фактично використовували кошти Фонду. Для проєктів, реалізація яких розпочалася у 2023 році за рахунок коштів Фонду, не застосовуються загальні умови виділення коштів Фонду, зокрема, не враховуються рекомендації щодо пріоритизації проєктів. 

Звернення про виділення коштів на такі проєкти подаються до Мінрозвитку центральними органами виконавчої влади, обласними та Київською міською держадміністраціями з урахуванням пропозицій органів місцевого самоврядування. 

Мінрозвитку формує узагальнені пропозиції щодо виділення коштів Фонду, які мають бути розглянуті Міжвідомчою робочою групою.

Третя процедура: виділення коштів Фонду на підставі протокольного рішення КМУ.

У січні 2024 року було внесено зміни до Постанови КМУ № 118 та передбачено можливість ухвалення протокольного рішення КМУ про виділення коштів Фонду без застосування загальної процедури виділення коштів та без розгляду пропозицій Міжвідомчою робочою групою²⁴. 

Такий механізм може бути використаний для термінового фінансування проєктів, пов’язаних з ліквідацією наслідків, спричинених збройною агресією, або необхідності спрямування коштів Фонду на забезпечення потреб оборони, на будівництво, ремонт та інші інженерно-технічні заходи із захисту об’єктів критичної інфраструктури.

Четверта процедура: виділення коштів на надання компенсацій за пошкоджене/зруйноване житло та будівництво військових об’єктів.

Виділення коштів Фонду для надання компенсації за знищене/пошкоджене житло здійснюється на підставі відомостей, сформованих автоматичними засобами Реєстру пошкодженого та знищеного майна. Рішення щодо виділення коштів фонду приймається КМУ лише за пропозицією Мінрозвитку.

3.2. Недоліки процедури виділення коштів через Фонд ліквідації наслідків збройної агресії

• Виділення коштів з порушенням встановленої Постановою №118 процедури (у редакції чинній станом на травень 2023 року)

Згідно з протоколом №1 засідання Міжвідомчої робочої групи від 12.05.2023 кошти Фонду було рекомендовано спрямувати на реалізацію проєктів у 16 областях України:

Водночас в переліку проєктів, які Міжвідомча робоча група рекомендувала до фінансування, містяться проєкти лише з 9 областей України (на території яких велись/ведуться активні бойові дії). Не було рекомендовано до фінансування жоден з проєктів з наступних областей: Закарпатська; Івано-Франківська; Львівська; Полтавська; Тернопільська; Черкаська; Чернівецька. Згодом стало відомо, відповідне доручення щодо переліку пріоритетних областей було дано КМУ всупереч встановленої процедури.

• Рекомендований характер пріоритизації

У 2024 році, коли ще діяла загальна процедура розподілу коштів на проєкти відновлення, у законодавстві було закріплено рекомендаційний статус пріоритизації, що дозволяло виділяти кошти також на непріоритетні проєкти. 

• Зловживання процедурою виділення коштів Фонду ліквідації на підставі протокольного рішення КМУ з метою уникнення застосування пріоритизації проєктів

Запроваджені зміни до Постанови КМУ №118 щодо можливості виділення коштів Фонду на термінові проєкти без застосування загальних умов та без розгляду пропозицій Міжвідомчою робочою групою  призвели до зловживання зазначеним механізмом. 

Таким чином КМУ, наприклад, виділив кошти на будівництво лікувально-реабілітаційного корпусу ДУ “Національний інститут серцево-судинної хірургії ім. М.М. Амосова НАМН України”.

Цей проєкт був поданий на розгляд Міжвідомчої робочої групи до засідання 16.08.2023 р. За результатами застосування пріоритизації проєкт отримав лише 13 балів (передостаннє місце в загальному рейтингу проєктів) та не був рекомендований до фінансування Міжвідомчою робочою групою. Водночас 26 квітня 2024 р. КМУ виділив 50 млн грн на цей проєкт, керуючись спрощеною процедурою.

• Обмеження ролі органів місцевого самоврядування у процесі фінансування проєктів з Фонду

До змін у січні 2024 року, органи місцевого самоврядування не мали самостійної можливості звертатись із заявками про виділення коштів з Фонду²⁴. Це було можливо лише через обласні державні (військові) адміністрації, які мали повноваження перевіряти подані звернення на комплектність і формувати звернення до міністерств. Однак, подібна взаємодія обласних державних (військових) адміністрацій не була деталізована щодо строків та порядку взаємодії в частині перевірки комплектності документів для формування звернення, можливих підстав для відмови тощо, що містило ризики обмеження доступу окремих органів місцевого самоврядування до фінансування. 

• Відсутність представників громадськості та асоціацій органів місцевого самоврядування у складі Міжвідомчої робочої групи

До складу Міжвідомчої робочої групи входять лише представники уряду та підпорядкованого Мінрозвитку Агентства відновлення.  

У процедурі розподілу коштів Фонду участь органів місцевого самоврядування обмежувалася лише поданням звернень. Вони позбавлені можливості дієво впливати на процес прийняття рішень Міжвідомчою робочою групою, наводити свої обґрунтування щодо важливості тих чи інших проєктів, їх пріоритетності. Теж саме стосується і представників громадськості, які б могли забезпечити громадський контроль за обгрунтованістю прийнятих рішень та ефективністю використання коштів Фонду.

4. Фінансування за рахунок субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на облаштування безпечних умов у закладах, що надають загальну середню освіту 

Постановою КМУ від 28 квітня 2023 р. № 419 (далі – Постанова КМУ №419) було затверджено Порядок та умови надання субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на облаштування укриттів у закладах, що надають загальну середню освіту, зокрема військових (військово-морських, військово-спортивних) ліцеях, ліцеях із посиленою військово-фізичною підготовкою. Варто зауважити, що у 2023, 2024 році процедура дещо відрізнялася, зокрема в частині критеріїв до закладів освіти. 

Метою надання субвенції є забезпечення належних умов безпеки у закладах освіти шляхом будівництва нових, реконструкцію або капітальний ремонт існуючих укриттів та завершення проєктів, розпочатих у попередніх періодах.

За період 2023–2024 років загальний обсяг субвенції становив 4 млрд грн:

• 2023 рік – 1,5 млрд грн;
• 2024 рік – 2,5 млрд грн.

4.1. Умови виділення коштів

Субвенція спрямовується закладам освіти, які відповідають вичерпним критеріям, наприклад чисельність учнів має бути не менш як 200 осіб тощо: 

Окрім того, проєкти мають відповідати переліку умов:

1. У закладі освіти, крім військових ліцеїв, освітній процес здійснюється за дистанційною формою та/або з поєднанням очної та дистанційної форм здобуття освіти;
2. Заклад освіти розташований на території громади, визначеній в переліку за дуже високим, високим, помірним чи задовільним рівнями ризику безпеки в системі освіти;
3. Будівлі та/або споруди закладу освіти, в яких безпосередньо здійснюється освітній процес, не мають пошкоджень або їх усунення не потребує проведення будівельних робіт;
4. Реалізація проекту спрямована на збільшення кількості здобувачів освіти;
5. Заклад освіти не має укриття або має таке, що потребує ремонту чи реконструкції;
6. Наявність проєктної документації та позитивного звіту про результати експертизи проєкту;
7. Завершення реконструкції, реставрації або капітального ремонту об’єкта фонду захисних споруд цивільного захисту;
8. Завершення реалізації проекту до кінця поточного року.

Окремо слід зазначити, що програма діє на засадах співфінансування за рахунок коштів місцевих бюджетів.

4.2. Процедура виділення та використання коштів складається з наступних етапів:

1. Утворення МОН комісії з питань облаштування безпечних умов у закладах, що надають загальну середню освіту (далі – комісія) для розподілу субвенції у складі представників МОН, та інших центральних органів виконавчої влади. До складу комісії можуть включатися за згодою представники громадських об’єднань, та державних установ.
2. Публікація оголошення на офіційному веб-сайті МОН про початок відбору проектів.
3. Подання заявниками проєктних заявок з використанням системи DREAM.
4. Пріоритизація проєктів з використанням системи DREAM та оцінка відповідності проєктів умовам відбору.
5. Формування за результатами відбору комісією пропозицій щодо переліку об’єктів для фінансування.
6. Формування МОН переліку об’єктів, які в установленому порядку подаються КМУ для затвердження.
7. Ухвалення КМУ рішення про розподіл субвенції.

4.3. Недоліки процедури фінансування за рахунок субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам

• Непрозора процедура утворення та діяльності комісії

Положеннями п. 7 Постанови КМУ №419 встановлено порядок утворення та роботи комісії для розподілу субвенції. Однак, на рівні Постанови КМУ №419 не передбачені гарантії відкритості її роботи включно з оприлюдненням протоколів засідань та ухвалених рішень.

У той же час, до складу комісії можуть включатися за згодою представники громадських об’єднань, державних установ, якщо у їх статуті передбачено діяльність із сприяння реалізації антикорупційних практик. Таким чином, передбачена лише можлива участь у складі комісії представників громадськості. Також у складі комісії відсутня обов’язкова участь представників органів місцевого самоврядування, які виступатимуть заявниками на отримання цієї субвенції. Таке формулювання дозволяє МОН уникнути диференційованого представництва в комісії. 

• Відсутність чіткої процедури оцінки поданих пропозицій/звернень на фінансування за рахунок субвенції

Розподіл субвенції здійснюється з урахуванням пріоритизації проєктів за спеціальною формулою, що міститься у Додатку до Постанови КМУ №419. 

Водночас, положеннями п. 11 встановлено, що після здійснення пріоритизації проєктів, обласні та Київська міська військові адміністрації (держадміністрації) можуть у разі потреби подати обґрунтовані пропозиції щодо змін у рейтингових списках шляхом додаткового розподілу до 50 балів. Такий розподіл має бути внесений у систему протягом п’яти робочих днів після завершення подання заявок.

Водночас сама процедура розподілу додаткових балів не регламентована детально, що фактично породжує можливість для суб’єктивного втручання у результати пріоритизації. Це створює ризики непрозорості на етапі прийняття остаточного рішення щодо визначення проєктів, які отримають фінансування.

• Наявність прихованих вимог до пропозицій/звернень на фінансування за рахунок субвенції

В розділі 4.1. дослідження були викладені передбачені законодавством умови для виділення субвенції. Викладені в положеннях умови зводяться до: наявності проєктно-кошторисної документації на будівництво або капітальний ремонт безпечного місця; у закладі освіти навчається не менш ніж 200 дітей; підтверджене співфінансування з місцевого бюджету, мінімальний розмір якого відповідає індексу податкоспроможності громади; проєкт повинне бути завершений у поточному році.

Однак, в формулі розрахунку пріоритизації, яка закріплена Додатком 1 до Постанови КМУ №419 фактично передбачений додатковий критерій, про наявність якого в основних положеннях порядку відсутня інформація. Формула пріоритизації складається з наступних показників:

1. показник безпеки проекту;
2. показник підготовленості проекту;
3. показник співфінансування проекту;
4. показник сталості проекту;
5. показник фінансової ефективності проекту;
6. показник посилення спроможності громади;
7. коефіцієнт пріоритизації проекту військового ліцею, ліцею із посиленою військово-фізичною підготовкою;
8. коефіцієнт пріоритизації проєкту закладу – учасника експерименту з посилення безпеки освітнього середовища в умовах воєнного стану;
9. коефіцієнт для пріоритизації закладу освіти з менш ніж 200 учнями, якщо він єдиний у громаді, може працювати очно чи змішано, забезпечує підвезення учнів з двох і більше закладів або організовує навчання для кількох закладів у своїх приміщеннях.

Коефіцієнт пріоритизації проєкту закладу, що є учасником експериментального проекту було додано до критеріїв Постановою КМУ від 30 грудня 2024 р. №1547. 

Проблема полягає в тому, що участь у експериментальному проєкті, який врегульовано окремою постановою передбачає інші чисельні вимоги до закладів середньої освіти. Зокрема, ці критерії включають додаткові вимоги технічного облаштування шкіл та, наприклад, забезпечення безпеки дорожнього руху на прилеглих до закладів освіти територіях або здійснення контролю щодо продажу алкогольних та тютюнових виробів на прилеглих територіях. 

З точки зору законодавчої техніки, порядок виділення субвенції потребує вдосконалення для прозорого висвітлення всіх критеріїв в єдиному нормативно-правовому акті для забезпечення сталого та визначеного для всіх заявників процесу відбору та пріоритизації проєктів. 

5. Фінансування за рахунок додаткової дотації з державного бюджету місцевим бюджетам на здійснення повноважень органів місцевого самоврядування на деокупованих, тимчасово окупованих та інших територіях України, що зазнали негативного впливу у зв’язку з повномасштабною збройною агресією російської федерації

Додаткова дотація спрямовується на покриття диспропорцій у місцевих бюджетах, які виникли у зв’язку із зменшенням доходів загального фонду місцевих бюджетів у зв’язку з повномасштабною збройною агресією російської федерації. У 2023-2024 рр. обсяг додаткової дотації становив 55,3 млрд грн. 

5.1. Порядок та умови надання додаткової дотації у 2024 році

Додаткова дотація розподіляється в два етапи:

• Спочатку для місцевих бюджетів (окрім м. Київ), якщо відповідні території включено до переліку територій, затвердженого Мінрозвитку (Розділ І та ІІ), де ведуться бойові дії або тимчасово окупованих територій російською федерацією, а також якщо у 2023 році бюджети не отримували ПДФО від оподаткування доходів у вигляді грошового забезпечення, грошових винагород та інших виплат, одержаних військовослужбовцями. Також додатково для тих місцевих бюджетів, для яких передбачено надання дотації згідно з держбюджетом на 2024 рік. 
• Далі щоквартальний розподіл для місцевих бюджетів (окрім м. Києва) з урахуванням фактичних надходжень до місцевих бюджетів ПДФО та для місцевих бюджетів (окрім м. Київ), якщо відповідні території включено до переліку територій, затвердженого Мінрозвитку (Розділ І), де ведуться бойові дії або тимчасово окупованих територій російською федерацією, з урахуванням податкових надходжень. 

Розрахунок обсягу додаткової дотації здійснюється за визначеними у Постанові КМУ від 30 грудня 2022 р. №1477 формулами. 

Дотація першочергово спрямовується на оплату праці, зокрема на виплату надбавки за роботу з особливими умовами праці та недопущення прострочення кредиторської заборгованості із зазначених виплат (у 2023 році така вимога не була закріплена). 

5.2. Особливості такого міжбюджетного трансферту як дотація

Відмінність дотації від субвенції – відсутність чіткого цільового спрямування, оскільки за своєю природою вона спрямована на збалансування бюджетів та вирівнювання податкоспроможності громад. Так, дотація як різновид видатку з державного бюджету:

• є нецільовою,  тобто не потребує за своєю природою конкретного напряму використання на відміну від субвенції, що має чітко визначені умови отримання та використання коштів; 
• відповідно, контроль за ефективним використанням дотацій, як правило, не здійснюється. А про витрачання субвенції необхідно відзвітувати щодо її цільового використання;
• на відміну від дотацій, субвенції підлягають поверненню, якщо кошти були використані не за встановленою ціллю або не в установлений строк. 

Виходячи з цього, у випадках, коли громади мають об’єкти, що потребують фінансування, доцільним є використання механізму спеціальних субвенцій із чітко визначеними умовами та належним контролем за цільовим використанням коштів. Натомість дотації повинні залишатися інструментом підтримки місцевих бюджетів у цілому та спрямовуватися на покриття їхніх загальних потреб. Інакше існує ризик непрозорого або навіть нецільового використання ресурсів, що виділяються під конкретні проєкти.

Виклики та можливості для вдосконалення процесу фінансування відновлення

3.1. Роль планувальних документів відновлення громад

Планування та пріоритизація проєктів відновлення є критично важливими для громад, адже ресурси завжди обмежені, а потреби у звʼязку з воєнною агресією значні. Чітке планування та визначення пріоритетів дозволяє спрямовувати кошти та зусилля на ті ініціативи, які дають найбільший ефект для мешканців та створюють умови для сталого розвитку. 

Так, у грудні 2023 року Управління освіти Марганецької міської ради Дніпропетровської області уклало прямий договір щодо відбудови Марганецького ліцею №11, який був пошкоджений внаслідок російського обстрілу в серпні 2022 року. Вартість відновлення ліцею оцінили в 233 млн грн. При укладанні договору не зважили такі ризики:

• відстань від ліцею до окупованого лівого берегу Дніпра складає 10 км;
• Марганець знаходиться в зоні досяжності артилерії та дронів-камікадзе через що перебуває під постійними обстрілами;
• через безпекову ситуацію учні ліцею перебувають на дистанційній формі навчання.

В грудні 2024 року Антикорупційний центр “МЕЖА” звертався з проханням отримати кошторисну документацію щодо відбудови. Спочатку було отримано відмову, а після скарги до омбудсмана – повідомили, що розірвали договір не провівши робіт. Рішенню про розірвання договору також сприяв тиск місцевої громадськості та позов від прокуратури.  

Отже, відбудова ліцею не тільки не вирішувала питань щодо розміщення дітей, а й потенційно наражала на небезпеку виконавців підряду, а також загрожувала повторенням сумного досвіду Старосалтівського ліцею Харківської області, який був повторно зруйнований після реконструкції за 150 млн грн.    

Цей приклад наочно демонструє важливість відповідального планування та стратегічного бачення щодо переліку обʼєктів та черговості їх відновлення. 

На законодавчому рівні передбачено два різновиди планувальних документів (за винятком стратегій розвитку тощо, які були впроваджені до початку повномасштабного вторгнення). 

Відповідно до Закону України “Про засади державної регіональної політики” до документів, що розробляються для відновлення та розвитку регіонів і територій, що постраждали внаслідок збройної агресії проти України, належать план відновлення та розвитку регіонів, територіальних громад. Також, Законом України “Про регулювання містобудівної діяльності” передбачено розробку програм комплексного відновлення області, території територіальної громади, що визначає основні просторові, містобудівні та соціально-економічні пріоритети політики відновлення. 

План відновлення та розвитку територіальної громади розробляється у громадах, які за рішенням КМУ будуть визнані територіями відновлення та підпадають під один з критеріїв, визначені законодавством. Так, громади визнаються територіями відновлення якщо 1) на території територіальної громади велися бойові дії; 2) територія громади або її частина була тимчасово окупована; 3) на території громади наявні руйнування об’єктів критичної та соціальної інфраструктури, об’єктів житлового фонду внаслідок ведення бойових дій та/або обстрілів; 4) на території громади відбувається різке зниження рівня соціально-економічного розвитку та значне переміщення населення. 

Нами було отримано інформацію щодо стану розробки планів відновлення та розвитку та програм комплексного відновлення територій від 19 громад Харківської, Запорізької, Київської та Дніпропетровської  областей. 11 місцевих рад не мають ані затвердженого плану відновлення, ані програми комплексного відновлення. 8 місцевих рад повідомили, що запитувані документи наразі перебувають у стані розробки (зокрема, готується розпорядчий акт про розроблення проєктів актів, створено робочі групи з розробки проєктів актів, здійснюється формування загального підходу до структури та змісту проєктів актів тощо). 

Якісні планувальні документи, оминаючи проблематику їх дублювання, мають стати дороговказом у процесі ефективного відновлення громад, зокрема і завдяки чіткому визначенню пріоритетів. Наприклад, відповідно до вимог законодавства програма комплексного відновлення має містити пропозиції щодо комплексного відновлення, розвитку території громади та заходи для їх реалізації з визначенням пріоритетності. Аналогічно план відновлення і розвитку має відповідати пріоритетам, визначених у стратегічних документах громад. 

Проблематика розробки планів відновлення та розвитку громад

Водночас, розробка планів відновлення та розвитку, а також програм комплексного відновлення на рівні громад стикається з кількома серйозними викликами, особливо для малих громад, що полягає у відсутності необхідних ресурсів та експертизи для їх якісної розробки.  

1. Необхідність підвищення спроможності громад розробляти якісні планувальні документи

По-перше, невеликі громади часто не мають достатніх ресурсів і експертних знань для створення якісних і комплексних документів, що відповідають законодавчим вимогам. Тим більше, що унаслідок оновлень у нормативно-правовій базі зросли вимоги до системи планувальних документів, зокрема необхідність врахування принципів безбар’єрності, зеленого переходу, циркулярної економіки, розбудови системи моніторингу та оцінки ризиків тощо. Для цього необхідно мати доступ до досвідчених фахівців у галузі планування, архітектури, фінансів і управління, а такі спеціалісти зазвичай працюють у більших містах або є “дорогими” для невеликих бюджетів громад. 

По-друге, наявність у законодавстві різних планів і програм (план відновлення та розвитку, програма комплексного відновлення, комплексний план просторового розвитку, стратегія розвитку громади тощо), які часто дублюють положення одна одної або мають схожі цілі та завдання, призводить до плутанини та нерозуміння, що очікується від громади. 

2. Перепони організаційного характеру 

Законодавчо визначено, Мінрозвитку після затвердження у Державній стратегії регіонального розвитку України переліку громад, які віднесено до території відновлення, протягом 10 робочих днів інформує відповідні органи влади про початок розроблення плану відновлення та розвитку регіонів та повідомляє про це на своєму веб-сайті.

Виконавчий орган сільської, селищної, міської ради та військової адміністрації (у разі їх утворення) у двомісячний строк після оприлюднення Мінрозвитку інформації про розроблення плану відновлення та розвитку регіонів подає проект плану відновлення та розвитку територіальної громади для погодження відповідній обласній державній (військовій) адміністрації.

З отриманих відповідей на запити вбачається, що в тих місцевих радах, де вже розроблені проєкти Планів відновлення та розвитку територіальних громад (Чугуївська, Білоцерківська), станом на червень 2025 року вони залишаються не погодженими відповідними обласними державними (військовими) адміністраціями. Це зумовлено тим, що Мінрозвитку досі не було оприлюднено інформацію про розроблення плану відновлення та розвитку регіонів.

На наш запит Мінрозвитку повідомило, що наразі міністерством розроблено проєкт постанови КМУ, яким будуть внесені зміни до Державної стратегії регіонального розвитку в частині визначення територій відновлення. Однак, він досі знаходиться на узгодженні з центральними органами виконавчої влади, обласними військовими адміністраціями та асоціаціями органів місцевого самоврядування (відповідь Мінрозвитку від 25.06.2025). 

Таким чином, цей процес є призупиненим, оскільки проєкти планів відновлення та розвитку громад залишаються непогодженими обласними адміністраціями. 

3.2. Проблематика неповного використання коштів громадами на проєкти відновлення

Антикорупційний центр “МЕЖА” ще під час аналізу процедур розподілу коштів з Фонду ліквідації наслідків збройної агресії у 2023-2024 рр. та стану їх використання розпорядниками помітив тенденцію неповного використання коштів виділеної субвенції за бюджетний період, що виступає обмежуючим фактором на шляху ефективного та оперативного відновлення. 

Так, наприклад, у 2023 році у Фонді було зібрано 61,8 млрд грн (з них 35,9 млрд грн –  50% прибутку Нацбанку за 2022 рік). За 2023 р. було розподілено 56,6 млрд грн, нерозподілений залишок складав 5,2 млрд грн. На 01.01.2024 у Фонді було 23,7 млрд грн: 5,2 млрд грн нерозподіленого залишку та 18,5 млрд грн повернутих у Фонд у зв’язку з їх невикористанням у 2023. 

Проаналізувавши отримані на запити відповіді щодо обсягу фактично використаних виділених з державного бюджету коштів на проєкти відновлення, ступінь виділених коштів протягом бюджетного року коливається від 0% до повного використання, що здебільшого є поодинокими випадками. 

У середньому, за нашими підрахунками та отриманої на запит інформацією, показник використання коштів, виділених на проєкти відновлення, становить – 56,9% (дані базуються на показниках щодо 65 проаналізованих проєктів). 

Найбільш розповсюдженими причинами, які зумовили часткове/повне невикористання коштів, різняться:

• необхідність коригування проектно-кошторисної документації; 
• недостатність коштів для покриття витрат по проєкту;
• довготривале погодження збільшення фінансування проекту після його коригування  та підписання  додаткової угоди про передачу коштів позики;
• недостатня кількість фахових спеціалістів на об’єктах відновлення у зв’язку із складною процедурою бронювання працівників підрядних підприємств; 
• логістичні труднощі щодо постачання матеріалів та устаткування;
• тривале врегулювання питання отримання титулу на будівництво;
• призов до військової служби частини працівників, залучених до будівельних робіт, погіршення погодних умов.

Водночас іноді бувають і нетипові ситуації, наприклад недобросовісність залучених підрядників (порушення підрядною організацією строків виконання робіт за договором або взагалі невиконання підрядником робіт у повному обсязі), з чим стикнулася Павлоградська міська рада. Міська рада подала позов до підрядної організації, у звʼязку з порушенням останньою строків виконання робіт за договором. Як наслідок, кошти передбачені на проєкт відновлення у 2024 р. використані не уповному обсязі. Справа розглядається у Господарському суді Дніпропетровської області.

3.3. Підвищення рівня прозорості за допомогою цифрової системи DREAM

Щодо оприлюднення інформації про подані на фінансування проєкти та результати їх розгляду 

Відбір проєктів на фінансування за рахунок субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на облаштування безпечних умов у закладах загальної середньої освіти відбувається з використанням системи DREAM. 

Так, на офіційному веб-сайті МОН публікується оголошення про початок відбору проектів, після чого заявники подають проектні заявки за допомогою DREAM та здійснюється їх пріоритизація теж з використанням DREAM. 

Однак, у системі DREAM відсутнє повне висвітлення процесу оцінки відповідності проєктів відновлення умовам відбору, оскільки схожі за критеріями проєкти отримували протилежний результат відбору. Наприклад, проєкти будівництво захисної споруди цивільного захисту (укриття) на території Первомайського ліцею “Ерудит” Первомайської міської ради (номер заявки: DREAM-UA-240424-B687CCE5), який не було схвалено, та будівництво споруди цивільного захисту – протирадіаційного укриття на території Богданівського ліцею з гімназією та початковою школою Прибузької сільської ради (номер заявки: DREAM-UA-230424-CA57C16B), який було схвалено. 

Причина відмови у фінансуванні ліцею “Ерудит” – перевищення суми запиту, тобто суми фінансування проєкту за рахунок субвенції. 

Інструментарій, який містить в собі цифрова система DREAM дозволяє трансформувати процес відновлення України та забезпечити прозорість кожної процедури використання бюджетних коштів. Однак, на прикладі відбору проєктів на фінансування на облаштування безпечних умов у закладах освіти стає зрозумілим, що можливості DREAM використовуються не в повній мірі. 

В межах порівняльного аналізу двох проєктів облаштування укриттів в школах одного регіону, які подавались на залучення фінансування в 2024 році, встановлено, що система DREAM відображає лише кінцевий результат такого відбору. При структурному аналізі цього результату незалежний спостерігач позбавлений можливості переконатись у об’єктивності відбору проєктів. 

Так, 18.04.2024 року було затверджено 7 проєктів в Миколаївській області на загальну суму 200 млн грн. При цьому згаданий вище ліцей “Ерудит” Первомайської міської ради не отримав фінансування, хоча за результатами пріоритизації набрав більше балів, ніж два інші проєкти, на облаштування укриттів у яких субвенцію було виділено. Така ситуація може бути пояснена тим, що обласні, Київська міська держадміністрації (військові адміністрації) мають повноваження шляхом розподілу додаткових 50 балів внести зміни до рейтингу. Тим не менш, зазначене твердження залишається лише припущенням до того моменту, поки не буде забезпечено наповнення цифрової системи DREAM відображенням повного розрахунку за усіма показниками, що визначені в Додатку 1 до Постанови №419, а також інформацією про розподіл додаткових 50 балів. 

Окрім того, з аналізу інформації, висвітленої в системі DREAM, під питанням залишається прокомунікована причина відмови у фінансуванні ліцею “Ерудит”, а саме “перевищення суми запиту”, хоча вартість Богданівського ліцею, фінансування якого було погоджено, відповідно до кошторису вища. 

У цьому дослідженні ми не ставимо під сумнів об’єктивність процесу відбору проєктів. Водночас слід зазначити, що відсутні повні дані щодо оцінювання проєктів, не сприяють прозорості та підзвітності відбудови, чого очікує громадськість та міжнародні партнери. Очікується, що система DREAM виконуватиме роль комплексного агрегатора інформації про проєкти, що дозволить забезпечити прозоре розуміння підстав для ухвалення рішень щодо їх фінансування чи відмови.

Щодо необхідності синхронізації інформації про стан фінансування проєктів

1. Кошти отримані громадами у вигляді субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам у разі повернення або невикористання на кінець бюджетного року, продовжують відображатись в інтерфейсі системи DREAM, як наявні. Цифрова система не синхронізується з реальними даними бухгалтерського обліку. Так, Покровська міська рада нам повідомляла, що питання щодо невідповідності інформації про обсяги уточнення виділених коштів у системі DREAM було доведено до відома на початку 2025 року відповідальним менеджерам цифрової екосистеми DREAM.

2. Інформація щодо бюджету проєкту та ступеня їх фінансування йде врозріз з інформацією у громадах, що ускладнює громадський моніторинг за проєктами, які реалізуються в державі. 

Наприклад, проєкт під номером DREAM-UA-200923-A981460A. 

Тобто, різниця між обсягом підтвердженого фінансування в системі DREAM та сумою фактично використаних розпорядником коштів становить щонайменше 11,4 млн грн. 

Ще один приклад ілюструє проєкт під номером DREAM-UA-090824-455AAC7F: 

У цьому випадку відрізняється інформація щодо стану отриманих громадою коштів на фінансування проєкту у майже півмільйона грн. 

І наостанок проєкт під номером DREAM-UA-200923-F052F7FF: 

За інформацією Вишневської міської ради кошти у 2024 році кошти на Реконструкцію Вишнівської загальноосвітньої школи І-ІІІ ступеня №2 з державного бюджету не надходили, натомість у системі DREAM вказано, що проєкт профінансовано у розмірі 70 млн грн. 

Аналогічні випадки невідповідності інформації були виявлені і щодо інших проєктів відновлення. Таким чином, варто звернути на увагу на необхідності ефективної двосторонньої кооперації між виконавцями/ініціаторами проєктів та системою DREAM, щоб забезпечити оприлюднення достовірної інформації та вчасного її оновлення.  

ВИСНОВКИ

За результатами дослідження пʼяти розповсюджених механізмів фінансування проєктів відновлення соціальної, житлової інфраструктури у 2022–2024 рр. виявлено недоліки, що негативно впливають на прозорість та ефективність розподілу бюджетних коштів, а саме:

• відсутність чітких критеріїв та гарантій прозорості в роботі комісій/робочих груп, зокрема публічності ухвалення ними рішень – протоколи засідань не оприлюднюються, трансляції відсутні (наприклад, кредитні програми ЄІБ “Програма з відновлення України” та “Надзвичайна кредитна програма для відновлення України”,  субвенція місцевим бюджетам на облаштування укриттів у закладах загальної середньої освіти);
• недосконалість процедур пріоритизації та відбору проєктів, що призводила до фінансування за непрозорими критеріями навіть за наявності формальних формул та балів (наприклад, Фонд ліквідації наслідків збройної агресії, субвенція місцевим бюджетам на облаштування укриттів у закладах загальної середньої освіти);
• нерепрезентативний склад комісій, які фактично формуються лише з представників уряду, без участі місцевого самоврядування та громадянського суспільства (наприклад, Фонд ліквідації наслідків збройної агресії, субвенція місцевим бюджетам на облаштування укриттів у закладах загальної середньої освіти, кредитні програми ЄІБ “Програма з відновлення України” та “Надзвичайна кредитна програма для відновлення України”);
• наявність додаткових непублічних критеріїв поза офіційними процедурами, які впливають на результат відбору проєктів на фінансування (наприклад, Фонд ліквідації наслідків збройної агресії, субвенція місцевим бюджетам на облаштування укриттів у закладах загальної середньої освіти).

Усе це створює ризики несправедливого та закритого розподілу коштів, підриває довіру до рішень та зменшує ефективність відбудови. З урахуванням системного характеру виявлених недоліків, результати дослідження стали підґрунтям для підготовки наступних рекомендацій.

1. Встановлювати на законодавчому рівні вичерпні вимоги до проєктів та процедури розподілу коштів

Для забезпечення сталого регулювання процедур фінансування відновлення та запровадження прозорих і універсальних правил будь-який фінансовий механізм, який передбачає “конкурсну” процедуру отримання коштів на проєкти має бути достатньо унормованим, зокрема включати вичерпні вимоги до проєктів, строк подання звернень/пропозицій та порядок розгляду заявок і ухвалення кінцевих рішень. 

1.1. Визначити строки подання пропозицій щодо участі у відборі на нормативно-правовому рівні

Серед усіх проаналізованих програм фінансування проєктів відбудови лише в Порядку та умов надання субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на реалізацію проектів у рамках “Програми з відновлення України” визначено строк, протягом якого подаються пропозицій щодо участі у відборі – 30-60 календарних днів з дати оприлюднення оголошення про проведення відбору на офіційному веб-сайті Мінрозвитку. Натомість за іншими програмами міністерства самостійно встановлюють строки. 

Варто зазначити, що на нормативно-правовому рівні також не встановлені конкретні дати, коли розпочинається конкурсний відбір. Найменший строк, серед програма, в яких Міністерства наділені дискреційними повноваженнями самостійно визначити строк, становить лише 7 днів. Сукупність зазначених умов призводить до правової невизначеності і зменшує конкурентні можливості зацікавлених сторін. 

З метою встановлення рівних можливостей, на нормативно-правовому рівні необхідно встановити конкретні строки подання пропозицій. Вважаємо, що передбачені 30-60 календарних днів за “Програмою з відновлення України” є найбільш оптимальним варіантом. 

1.2. Уникати практик застосування додаткових непублічних критеріїв та оцінок

Негативною практикою є запровадження додаткових непублічних критеріїв та оцінок. Наприклад, порядком розподілу коштів субвенції на облаштування укриттів у закладах загальної середньої освіти передбачено застосування пріоритизації проєктів. Водночас після здійснення такої пріоритизації обласні та Київська міська військові адміністрації (держадміністрації) можуть, у разі потреби, подати обґрунтовані пропозиції щодо змін у рейтингових списках шляхом додаткового нарахування до 50 балів.

На відміну від формули пріоритизації, що ґрунтується на чітко визначених показниках і критеріях, процедура розподілу додаткових балів не деталізована, що фактично створює можливість для суб’єктивного втручання в результати відбору. Це породжує ризики непрозорості на етапі ухвалення остаточного рішення щодо визначення проєктів, які отримають фінансування.

Для забезпечення об’єктивності відбору важливо обмежити практику “ручного” розподілу коштів без застосування прозорих та однакових для всіх процедур.

2. Застосовувати чіткі критерії пріоритизації для відбору проєктів 

Україна зазнала значних збитків від збройної агресії рф, а наявні ресурси та міжнародна підтримка не покривають усіх потреб відновлення, що зумовлює необхідність ощадливого використання коштів завдяки ефективній пріоритизації.

Із чотирьох проаналізованих фінансових механізмів лише Фонд ліквідації наслідків збройної агресії та субвенція на облаштування укриттів у закладах освіти передбачають нормативно визначені процедури пріоритизації. Водночас за результатами аналізу, навіть за наявністю пріоритизації були встановлені ризики зловживань з боку розпорядників коштів: ухвалення рішень без урахування пріоритетності чи фінансування проєктів із низькими оцінками.

Вирішення окресленої проблематики можливе шляхом закріплення на нормативному рівні обов’язкових критеріїв пріоритизації, які мають бути неухильно дотримані субʼєктом правозастосування. 

3. Закріпити на нормативно-правовому рівні гарантії прозорості роботи комісій/робочих груп, уповноважених на розгляд та ухвалення рішень щодо фінансування проєктів

Головною ідею створення консультативно дорадчих міжвідомчих комісій є забезпечення умов для об’єктивного розгляду проєктів на фінансування та уникнення одноосібних рішень. Для того, щоб така ідея була дійсно була втілена в життя, а не перетворилась у формальну процедуру, на нормативно-правовому рівні необхідно закріпити гарантії прозорості діяльності таких комісій. 

Першочерговим є закріплення обов’язку комісії завчасно повідомляти про проведення засідань та оприлюднювати їх порядок денний. Така вимога відповідає принципу розумності й забезпечує прогнозованість роботи комісії.

Саме засідання комісії повинно обов’язково транслюватись в режимі реального часу, а зацікавлені особи та медіа повинні мати можливість їх фізично відвідувати з урахуванням вимог безпеки. Закріплення цих вимог слугуватимуть додатковою гарантією унеможливлення прийняття рішень у кулуарний спосіб. 

Не менш важливим є закріплення обов’язку оприлюднювати всі рішення комісій, для того, щоб всі зацікавлені сторони мали можливість ознайомлюватись з їх змістом. 

4. Забезпечити репрезентативність складу комісій/робочих груп, уповноважених на розгляд та ухвалення рішень щодо фінансування проєктів

За результатами дослідження всіх консультативно-дорадчих комісій (груп), створених при міністерствах, відповідальних за супроводження відповідних програм фінансування відновлення було виявлено, що при формуванні комісії превалює акцент на залученні лише представників органів державної влади, з ігноруванням представників органів місцевого самоврядування та громадянського суспільства. 

На рівні законодавства включення представників місцевого самоврядування та громадянського суспільства передбачено лише як можлива дія, що залежить від волі відповідного Міністерства. Очевидно, що така правова конструкція не може слугувати належним гарантом для різноманітного представництва в комісії і призводить до того, що всі проаналізовані консультативно-дорадчі комісій в більшості складаються з представників органів державної влади. Такий підхід до формування комісій призводить до непрозорого розподілу та є несправедливим, адже не дозволяє врахувати інтереси конкретних громад та  її мешканців. 

Для вирішення зазначеної проблеми, необхідно на рівні порядків регулювання розподілу коштів за відповідними програмами встановити включення представників асоціацій органів місцевого самоврядування та громадськості до складу консультативно-дорадчих комісій (груп) з правом голосу або, принаймні, обов’язкове залучення їх до участі в якості консультантів.

5. Розширити застосування функціоналу системи DREAM та узгодити розбіжності в оприлюдненій інформації

Створення цифрової екосистеми DREAM відіграє позитивну роль у розбудові прозорої системи управління відбудовою в Україні. Спільною рисою всіх програм є обмежене використання DREAM лише для оприлюднення проєктів та їхніх кінцевих оцінок, на основі яких обирали переможців. 

Водночас цифровізація процесів дає змогу публікувати також деталізовану інформацію щодо оцінки проєктів за кожним критерієм, розподілу балів, а також ключових рішень щодо проєктів.

6. Кабінету Міністрів України забезпечити ухвалення зміни до Державної стратегії регіонального розвитку на 2021-2027 роки з метою продовження процесу розробки та ухвалення планів відновлення та розвитку територіальних громад

Постанова КМУ “Про внесення змін до постанов Кабінету Міністрів України щодо реалізації державної регіональної політики”, якою вносяться зміни до Державної стратегії регіонального розвитку на 2021-2027 роки та, зокрема, визначаються вимоги до територій відновлення, перебуває на погодженні у державних органів, що сповільнює процес ухвалення громадами планів відновлення та розвитку. 

З отриманих відповідей на запити вбачається, що в тих місцевих радах, де вже розроблені проєкти Планів відновлення та розвитку територіальних громад (Чугуївська, Білоцерківська), станом на червень 2025 року вони залишаються не погодженими відповідними обласними державними (військовими) адміністраціями. Це зумовлено тим, що Мінрозвитку досі не було оприлюднено інформацію про розроблення плану відновлення та розвитку регіонів, що буде можливим після внесення змін до Державної стратегії регіонального розвитку на 2021-2027 роки.