МОНІТОРИНГОВИЙ ЗВІТ ЩОДО СТАНУ ВИКОНАННЯ ЗАХОДІВ

Моніторинговий звіт щодо стану виконання заходів Державної антикорупційної програми на 2023–2025 роки щодо інституційного посилення органів правопорядку та прокуратури

Події навколо операції «Карфаген» вкотре актуалізували питання інституційної спроможності та незалежності органів прокуратури і правопорядку. Йдеться, зокрема, про порядок формування керівництва, кадрове управління, процесуальну самостійність, дисциплінарну відповідальність та механізми інституційної підзвітності.

Водночас ці проблеми не виникли лише у зв’язку з поточними подіями. Протягом попередніх років держава вже визначила ключові інституційні зміни, необхідні для посилення прокуратури та органів правопорядку, зокрема у сфері кадрового управління, добору керівників, процесуальної самостійності, дисциплінарної відповідальності та інституційної підзвітності. Державна антикорупційна програма на 2023–2025 роки перевела ці пріоритети у конкретні заходи, визначивши для них виконавців та строки реалізації.

Саме стан виконання цих інституційних заходів став предметом моніторингу Антикорупційного центру «МЕЖА». Дослідження охопило заходи, спрямовані на інституційне посилення прокуратури та органів правопорядку, і дозволило оцінити, які передбачені механізми були фактично створені, які залишилися незавершеними та що перешкоджало їх реалізації.

Основні результати

Моніторинг показав, що незавершені реформи стосуються ключових елементів інституційної спроможності прокуратури та органів правопорядку.

• У прокуратурі не завершено реформу кадрового управління та дисциплінарної відповідальності. Не запроваджено e-HR і систему оцінювання якості роботи прокурорів, а вдосконалення дисциплінарної процедури реалізовано лише частково.
• У Національній поліції не завершено реформу добору, оцінювання та дисциплінарної відповідальності. Не запроваджено конкурсний добір керівників, систему оцінювання ефективності поліцейських та передбачену модель дисциплінарних комісій.
• У Бюро економічної безпеки України не завершено передбачене інституційне посилення. Законодавчі зміни щодо конкурсного добору директора та підвищення інституційної спроможності БЕБ виконані лише частково.
• Формування гарантій процесуальної автономії НАБУ та САП не завершено. Не запроваджено систему автономного зняття інформації НАБУ, а окремі передбачені рішення щодо посилення спроможності САП реалізовані не повністю.
• Цифровізацію досудового розслідування не завершено. Інформаційно-комунікаційну систему, яка має застосовуватися всіма органами прокуратури та досудового розслідування, впроваджено лише частково, а порядок її функціонування не затверджено.
• Часті зміни складу Кабінету Міністрів переривають реалізацію законодавчих реформ. Підготовлені урядові законопроєкти відкликаються у зв’язку зі зміною Уряду, після чого їх доводиться повторно погоджувати та вносити до Верховної Ради. Показовим є законопроєкт № 13713 щодо дисциплінарних комісій Національної поліції, який нині знято з розгляду.
• Планування фінансування не завжди відповідає реальним умовам виконання реформ. Значна частина заходів ДАП передбачає фінансування з державного бюджету, хоча фактична реалізація окремих із них залежить від міжнародної технічної допомоги.

Висновки та рекомендації

У межах Ukraine Facility Україна взяла на себе зобов’язання ухвалити Антикорупційну стратегію та нову ДАП. Початковий строк виконання було визначено на ІІ квартал 2026 року, згодом його перенесено на ІІІ квартал. Станом на кінець вересня 2026 року проєкт № 15230-д не ухвалено.

Нова стратегічна рамка має забезпечити не перезапуск, а наступність інституційних реформ. Для цього необхідно:

1. Ухвалити доопрацьований проєкт Антикорупційної стратегії № 15230-д та затвердити нову ДАП, визначивши в ній конкретні інституційні зміни, строки та відповідальних виконавців.
2. Перенести до нової ДАП актуальні невиконані та частково виконані заходи ДАП 2023–2025 років, врахувавши причини їх невиконання та виявлені під час моніторингу нормативні, ресурсні й організаційні перешкоди.
3. Завершити реформу кадрового управління прокуратури, зокрема відновити конкурсний добір прокурорів, запровадити об’єктивне оцінювання їхньої роботи та посилити процесуальну самостійність.
4. Запровадити конкурсний добір керівників органів правопорядку та Генерального прокурора. Забезпечити подальший розгляд законопроєктів № 13602 і № 15343 та розробити законодавче врегулювання конкурсного добору керівника НПУ.
5. Посилити інституційну та процесуальну спроможність НАБУ і САП, зокрема забезпечити чітке визначення підслідності НАБУ та необхідні механізми їхньої автономності. Законопроєкт № 15334 наразі зареєстрований і стосується саме вдосконалення визначення підслідності; водночас № 15569 у чинній картці Верховної Ради стосується забезпечення діяльності Науково-дослідного центру незалежних судових експертиз для НАБУ, тому його краще описати саме за предметом, а не узагальнювати як законопроєкт про «процесуальну незалежність».

Методологія

Джерела даних

Основою дослідження став офіційний текст Додатка 2 до Державної антикорупційної програми на 2023–2025 роки (таблиця із 1 135 заходів). Інформацію про статус виконання заходів та відсоток їх реалізації звірено з Інформаційною системою моніторингу ДАП (ІСМ ДАП) станом на 17 вересня 2026 року.

Крок 1. Первинний відбір за виконавцями: Із загального переліку заходів було відібрано всі, у яких у графі «Виконавці» зазначено хоча б один із таких органів: Національна поліція України, Офіс Генерального прокурора, Державне бюро розслідувань, Національне антикорупційне бюро України, Бюро економічної безпеки України, Служба безпеки України, Міністерство внутрішніх справ України, Національна гвардія України, Військова служба правопорядку або Спеціалізована антикорупційна прокуратура. Результат: відібрано 99 заходів.

Крок 2. Змістовний аналіз: Із вибірки виключено заходи, у яких правоохоронний орган або прокуратура були лише формальними співвиконавцями міжвідомчих заходів, що не стосувалися їхньої інституційної діяльності. Результат: виключено 42 заходи, залишено 57 заходів.

Крок 3. Відбір заходів інституційного характеру: Захід визнається інституційним, якщо він змінює структуру або спроможність органу правопорядку чи прокуратури. З 57 заходів визначено 46 інституційних заходів

Крок 4. Оцінка стану виконання: За результатами аналізу 46 інституційних заходів:

• Повністю виконано: 19 заходів (41,3%);
• Виконано частково: 8 заходів;
• Невиконано: 19 заходів (з них 13 — через прострочення строків унаслідок невиконання пов’язаного закону вищого рівня, а 6 — без такого зв’язку).

Інформація щодо стану виконання окремих заходів ДАП (до грудня 2025 року)